LA TEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN
MAX WEBER Y LA BUREAUCRETIE
Cuauhtémoc
Molina García
I. INTRODUCCIÓN
n este paper se analizan
tres significados del término «burocracia», se describe el formato básico del
modelo burocrático de Max Weber, se señalan sus externalidades y disfunciones y
se reconocen algunas de las posibles aplicaciones de las ideas burocráticas en
la administración contemporánea.
La teoría administrativa ha recibido múltiples
aportaciones desde disciplinas diversas. De esta manera, la sociología para la
teoría administrativa no resulta extraña y muchos son los científicos sociales
que han contribuido, no exprofesamente, a tales fines. Tal es el caso de Max
Weber, cuya obra sociológica, económica y política fue posteriormente adaptada
para explicar algunos procesos ocurrentes al interior de las organizaciones,
particularmente las empresariales de corte industrial.
Max Weber nació en Erfurt,
Alemania, en 1864 y murió en Munich en 1920. Sus aportaciones a la sociología
son notables, pero destacan aquéllas en las que intentó relacionar a la
religión con la economía, sobre todo por cuanto se refiere al origen del capitalismo como modo de producción
y de organización económica de la sociedad. En efecto, en The Protestant Ethic and the Spirit of Capitalism, Weber sostiene
que la burocracia es la base del sistema moderno de producción, eminentemente
racionalista y capitalista y tuvo su origen en los cambios religiosos post
renacentistas. En esta obra, Weber contradice a Karl Marx, pues afirma que el
capitalismo no surge por virtud de los cambios tecnológicos, ni tampoco por las
nuevas relaciones de propiedad que dichos cambios generan, sino «a partir de un
nuevo conjunto de normas morales», normas que Weber llamó “ética protestante”.
¿En qué consiste esta ética protestante? ¿cómo influye la concepción del
trabajo dentro de las organizaciones? ¿en qué forma se modifican los estilos
administrativos, a partir de esta ética protestante?
Según Weber, para el
cristiano protestante, el trabajo duro y arduo es un ofrecimiento a Dios, es
una forma de expiación del pecado original.
A partir de esta visión del mundo, otras ideas complementarias apoyan la ética
del capitalismo: la actitud puritana y ascética hacia la vida personal y
social, la frugalidad como sustento del ahorro (que es la base del capital
social), entre otras visiones, constituyen los cimientos de la reinversión de las rentas excedentes, en
lugar de su gasto suntuoso, en lugar del consumismo como símbolo de falsa
vanidad y prestigio personal y social.
Los elementos de esta
“ética protestante del capitalismo”, en Weber, parecen explicar no sólo los
fundamentos del capitalismo como doctrina
y como sistema de organización social
y económica, sino también explican los componentes que animan el espíritu de la
administración: la racionalidad como adecuación entre los medios y los fines.
Así, las organizaciones son núcleos de trabajo; en las organizaciones, a un
hombre se le paga para que actúe y se comporte de una manera preestablecida y
minuciosa. El trabajador, animado por el espíritu burocrático -que es la base
del capitalismo sustentado en la ética protestante-, será un componente
racional de la estructura industrial, sus emociones, sus anhelos psicológicos
quedan al margen puesto que su devoción al trabajo esta plenamente apoyada en
sus anhelos de salvación.
Para Max Weber, la racionalidad se expresa de tres formas
diferentes, las cuales surgen precisamente a partir de los cambios religiosos
aparecidos desde Lutero y Calvino, luego de la reforma. Una de las expresiones
de la racionalidad es el «capitalismo», otra la «burocracia» y la tercera, «la
ciencia moderna», las tres íntimamente ligadas entre sí en su génesis y en su
devenir. De hecho, son también, para Weber, la explicación del progreso y del
desarrollo social y económico de ciertos países como Inglaterra, Holanda y
Alemania.
Por otra parte, mucho del contenido de la obra
weberiana es también de índole político, ya que sus escritos intentan explicar
los fenómenos relacionados con la formación de la autoridad y el liderazgo,
es decir, del poder. De hecho, una de
sus teorías más famosas es aquélla en la que aborda los procesos de formación
de las «estructuras de autoridad» a partir de los tipos sociales tradicionales,
carismáticos y legales. Incluso, él mismo incursionó como político, ya que fue
miembro de la Asamblea Nacional de Weimar en 1919 y más tarde fue miembro
fundador del Partido Democrático Alemán. La obra de Max Weber es vasta, diversa
y compleja. Sus
principales libros son The Protestan
Ethic and Spirit of Capitalism y The
Theory of Social and Economic Organization.
Las ideas de Weber en el ámbito de la administración no fueron
conocidas en los Estados Unidos sino luego de la traducción al inglés que de él
hiciera Talcott Parsons hacia los años cuarenta, cuando ya muchas otras teorías
administrativas habían sido publicadas y eran ya ampliamente comentadas en los
medios universitarios y empresariales de Norteamérica. Fue de esta manera como
algunas ideas extraídas de la obra de Weber se
divulgaron y se popularizaron como «la teoría de la burocracia» en la
administración.
En realidad, las ideas de
Weber más que propiamente administrativas, son de carácter organizacional en el
sentido estrictamente social del
término.
Sin embargo, al explicar los procesos por medio de los cuales se forma la
estructura y la autoridad, resulta claro que la teoría de la administración
toma y retoma elementos importantes con los cuales construye nuevos esquemas
que vienen en enriquecer sus puntos de vista acerca de las organizaciones
complejas. Así, para Charles A. Brand, un observador agudo de la realidad
industrial en los Estados Unidos:
“...la industria en gran escala depende
de la organización, de la administración y del gran número de personas con diferentes
habilidades. Millares de hombres y mujeres deben ser colocados en diferentes
sectores de la producción y en diferentes niveles jerárquicos: los ingenieros y
los administradores en lo alto de la pirámide y los operarios en la base
ejecutando tareas específicas, siendo dirigidos y controlados”.
Para abordar estas nuevas realidades presentadas por la gran
industria norteamericana, ni las aportaciones eficientistas y mecanicistas de
Taylor, ni los enfoques estructurales de Fayol fueron suficientes, como tampoco
lo fueron los puntos de vista aportados por Elton Mayo y los fundadores de la
psicología industrial (Hugo Munsterberg, entre otros). Se necesitaba un modelo
coherente, hasta cierto punto rígido, capaz de aglutinar en estructuras
organizacionales sólidas, previsibles, funcionales y ampliamente manejables,
las cada vez más complejas condiciones en las que debían operar los
administradores. Así, la sociología de la burocracia de Weber vino a llenar los
“huecos” de las otras teorías administrativas, al decir de sus exponentes, y
con ello le proporcionó a la administración un nuevo modelo de organización,
conocido como el modelo burocrático.
Sin embargo, el «modelo
burocrático» no ha sido correctamente asimilado -ni tampoco entendido-, por las
sociedades contemporáneas; de hecho, ni siquiera en los Estados Unidos, país de
inmigrantes formados en la religión protestante, fue tolerado en sus premisas
esenciales. El hombre, solo a menos que sea un ortodoxo obsesionado por la salvación según la perspectiva luterana
o calvinista, podrá tener efectivamente una vida tan ascética y puritana que
incluso abandone los momentos displicentes, tan propios de la naturaleza
humana. Si bien es cierto que la ética del trabajo en los países sajones es
algo que los latinos deberíamos envidiar, también es cierto que el modelo
burocrático parte de postulados teóricos exagerados que, desde luego, en
nuestra cultura sería ampliamente rechazado.
En la actualidad, quizá solo las comunidades menonitas, con un background protestante, lo practican y
asumen en plenitud. Incluso la palabra misma «burocracia» ha sido tergiversada
de su acepción original.
II. EL SIGNIFICADO DE BUROCRACIA
l término “burocracia” ha pasado a formar parte del lenguaje
cotidiano en un sentido peyorativo. Preferentemente se le usa en el ámbito de
las organizaciones públicas que constituyen al Estado, olvidando que las
burocracias, en cualquiera de sus sentidos, operan también en el sector
privado. Para los fines de este paper,
considero que el término «burocracia» tendrá tres connotaciones:
1. Burocracia en el sentido de vulgata:
su significado ordinario, popular y parroquial.
2. Burocracia como clase social
dominante incrustada en el Estado.
3. Burocracia como «modelo de organización», en el sentido weberiano
del término.
EL SENTIDO
VULGATO
Probablemente no haya un apelativo más ultrajante y afrentoso para
un empleado, oficinista o trabajador público -incluso privado-, que el que le
llamen ¡Burócrata! El tono de la voz, la inflexión y la palabra misma,
conllevan una carga semántica poco dignificante. Significa que al empleado le
están diciendo flojo, perezoso, holgazán, irresponsable, improductivo,
mantenido por el Estado y los impuestos de la sociedad, entre otras cosas no
menos moderadas. La burocracia significa lentitud, exceso de trámites,
distanciamiento total entre el prestador de los servicios públicos y el usuario
de los mismos, producto de una exagerada adherencia de los funcionarios y
empleados públicos a los reglamentos y rutinas, a los procedimientos y métodos
consignados en los manuales de
organización. La burocracia es un mal “irremediable” que el ciudadano
percibe como un fantasma que pesa demasiado y que le resulta muy costoso. Edgar
Félix se pregunta:
“¿Qué tan eficaz es la masa burocrática
que nos gobierna y administra, empezando por el presidente Ernesto Zedillo, los
17 secretarios y acabando en el policía de la esquina o el empleado de la
ventanilla “única”? ¿Se pagan impuestos de primera para recibir servicios de tercera? Dos preguntas que en una oficina
gubernamental, seguramente, requerirían original, 20 copias y unos añitos para
recibir respuesta.”
EL SENTIDO DE
CLASE SOCIAL DOMINANTE
La «burocracia» es también una clase social contratada por el
Estado para servirle y, desde mi punto de vista, asume dos estratos claramente
diferenciados:
1.
La alta burocracia, constituida por los dirigentes
políticos del Estado, incluidos los técnicos, los asesores y los especialistas.
Ya sea que los dirigentes asuman el poder político del Estado por la vía del
voto o ya por otros medios, la clase burocrática la constituyen los presidentes
o primeros ministros, según el sistema político (republicano, parlamentario o
mixto); los secretarios del despacho o ministros de los diferentes ramos de la
administración pública; los titulares de las entidades paraestatales, entre
otros. Sucede que no solamente los empleados por el Estado son la burocracia,
pues también lo son los dirigentes de los partidos políticos y de los
organismos que les constituyen: sindicatos y otras agrupaciones. Esta alta burocracia, es decir, la élite del
aparato estatal, o sea: el régimen acotado (el Estado menos el ejército, los
dueños del capital y el clero) constituye propiamente la clase dominante.
2.
La baja burocracia, constituida por la
“empleomanía” contratada no por el voto popular, sino por la designación del
superior, a veces no sobre la base de los méritos del desempeño, sino en razón
de las relaciones de compadrazgo, amistad, afinidad o intereses de grupo.
Existe también la base burocrática adherida al aparato estatal por la vía
laboral sindical. Se trata de los trabajadores y empleados propiamente dichos y
al servicio de los poderes del Estado.
Aprovechemos aquí para ir a las raíces del término «burocracia».
Mosher y Cimmino, señalan que:
“...la palabra (burocracia) parece que ha
tenido siempre un cierto carácter despectivo; se dice que deriva de una
combinación un tanto vaga de raíces grecolatinas y francesas. El término latino
burrus, usado para indicar un color
obscuro y triste, habría dado origen a la palabra francesa «bure», utilizada
para designar un tipo de tela puesta sobre las mesas de oficinas de cierta
importancia, especialmente públicas. De ahí derivaría la palabra «bureau», primero para definir los
escritorios cubiertos con dicho paño, y posteriormente para designar a toda la
oficina.”
A un ministro del gobierno francés del siglo XVIII, se le atribuye
la acuñación de la voz «bureaucratie»
para referir, en un sentido más bien sarcástico, a la totalidad de las oficinas públicas.
Evidentemente, la palabra «burocracia», derivada de “bureaucratie”, lleva
implícitos dos componentes lingüísticos: «bureau»: oficina y «cratos»: poder.
Por lo tanto, la voz de marras apela a la idea del ejercicio del poder a través
del escritorio de las oficinas públicas. Sin embargo, el término burocracia -al
decir de otros autores-, fue acuñado por el propio Weber, quien lo hizo derivar
del alemán «büro», que también
significa “oficina”. En este sentido, para Weber, una burocracia es una gran
organización que opera y funciona con fundamentos racionales.
En este sentido, las
burocracias siempre han sido las estructuras sociopolíticas propias de la dominación social. Marx, por ejemplo,
estudia el surgimiento de la burocracia como forma de dominación estatal en la
antigua Mesopotamia, en China, la India, el Imperio Inca, el Antiguo Egipto y
Rusia. Para él, la burocracia emerge como forma de mediación entre los
intereses de los particulares y los intereses generales dentro del modo
asiático de producción, el cual se caracterizó por la intervención del Estado
en la economía, teniendo como base la burocracia. Empero, ya sea por medio de
la burocracia estatal o ya por las “burocracias” privadas, la burocracia
tutelaba bajo su dominio a los comerciantes, a los campesinos e incluso a las
aristocracias territoriales, que dependían de ella para las obras hidráulicas y
para la nominación de la administración pública.
El propio Weber consideró
a la burocracia como un tipo de poder
y no como un sistema social. Un tipo de poder ejercido desde el Estado por
medio de su “clase en el poder”, clase que para Gramci es la «clase dominante».
De hecho, los tipos de autoridad sugeridos por Weber emanan, a su vez, de tres
tipos de sociedad:
·
En la
sociedad tradicional dominan
características propias del patriarcado, que son naturalmente hereditarias y
que se constituyen en el seno del clan, luego la familia y finalmente la
sociedad medieval.
·
En la
sociedad carismática dominan las
características “místicas”, arbitrarias y personalistas, como los ídolos
históricos, los héroes, los grupos revolucionarios, los partidos políticos, las
naciones revolucionarias, etc.
·
En las
sociedades legales, racionalistas y
burocráticas lo que domina son las normas estándar o impersonales, no los
individuos ni los símbolos; domina también la vocación racional de escoger (la
escogencia) entre «los medios y los fines», lo cual es propio de las grandes
empresas, los Estados modernos, los ejércitos, incluso la Iglesia.
Ahora bien, a cada tipo de sociedad corresponde un tipo de autoridad, la cual representa el
«poder institucionalizado y oficializado». Weber distingue entre autoridad y
poder, de manera que:
a)
Autoridad
es la probabilidad de que una orden específica sea obedecida (en Los tres aspectos de la Autoridad Legítima).
b)
Poder
implica el potencial para ejercer influencia
sobre otras personas. Es decir, se trata de la capacidad de imponer la propia
voluntad dentro de una relación social, aún contra cualquier forma de
resistencia y cualquiera que sea el fundamento de esa capacidad. Es la
imposición del arbitrio de una persona sobre otra.
Para Weber, todo parece indicar que es la autoridad la que
proporciona el poder, de donde se deduce que «tener autoridad es tener poder».
A contrario sensu el razonamiento no
es siempre verdadero, ya que tener poder no significa necesariamente tener
autoridad. Tanto la autoridad como el poder que de ella emana dependen de la legitimidad, es decir, de la capacidad
de justificar su ejercicio.
c)
La legitimación es el motivo que explica
por qué determinado número de personas obedece las órdenes de alguien,
confiriéndole el poder. La aceptación justificada del poder es llamada legitimación. Así, la autoridad es
legítima cuando es aceptada. Pero si
la autoridad produce poder, entonces el poder conduce a la dominación.
d)
Dominación significa que la voluntad manifiesta del «dominador»
influye la conducta de los otros, los dominados, de tal forma que el contenido
de “la orden”, por sí misma, se transforma en norma de conducta (obediencia)
para los subordinados. La dominación es entonces una relación de poder en la
cual el gobernante (dominador) cree tener derecho de ejercer el poder, y el
gobernado (dominado) considera que es su obligación obedecer las órdenes.
Sin embargo, Weber insiste en que todo esta permeado por la
cultura, ya que son las creencias las
que legitiman el ejercicio del poder y tales creencias existen tanto en la
mente del dominador como en la del dominado y determinan la relativa
estabilidad de la dominación. Así,
Weber establece una tipología de autoridad basándose no en los tipos de poder
usados, sino en las fuentes y tipos de legitimidad aplicados. Entonces, los
tipos de autoridad para Weber son:
A) La autoridad tradicional.
B) La autoridad carismática y
C) La autoridad racional, legal o burocrática.
EL SENTIDO DE
MODELO BUROCRÁTICO
Desde la concepción primero sociológica y luego administrativa, la
burocracia es todo lo contrario de lo
que el sentido vulgato pregona en su contra. El lego pasó a dar el nombre de
“burocracia” justamente a los defectos
(las «disfunciones») del sistema y no al sistema en sí mismo.
III. EL MODELO
BUROCRÁTICO
n efecto, para Max Weber, «la burocracia es la organización
eficiente por excelencia», la organización llamada a resolver racional y
eficientemente los problemas de la sociedad y, por extensión, de las empresas.
La organización burocrática esta diseñada científicamente para funcionar con
exactitud, precisamente para lograr los fines para los cuales fue creada, no
más, no menos.
Para conseguir esta
eficiencia planeada, el modelo
burocrático necesita detallar y precisar por anticipado cómo deben hacerse las
cosas. Por lo tanto, Weber sugiere que el modelo de la burocracia debe
estructurarse sobre la base de las siguientes características:
1.
Carácter
legal de las normas y de los reglamentos.
2.
Carácter
formal de las comunicaciones.
3.
Racionalidad
en la división del trabajo.
4.
Impersonalidad
en las relaciones de trabajo.
5.
Jerarquía
bien establecida de la autoridad.
6.
Rutinas y
procedimientos de trabajo estandarizados en guías y manuales.
7.
Competencia
técnica y meritocrática.
8.
Especialización
de la administración y de los administradores, como una clase separada y
diferenciada de la propiedad (los accionistas).
9.
Profesionalización
de los participantes.
10.Completa previsibilidad del funcionamiento.
Tales características
son la consecuencia de 1) el desarrollo de
las economías monetarias, 2) el crecimiento y la expansión de las tareas
administrativas del Estado moderno y 3) la superioridad técnica del tipo
burocrático de administración.
LAS
CARACTERÍSTICAS DEL MODELO BUROCRÁTICO WEBERIANO
El modelo básico de Weber es aquél que se ajusta a las 10
caracterizaciones enunciadas. Asumir todas o algunas de tales configuraciones
implica que el diseño organizacional es o tiende a la burocratización.
Recordemos que todas y cada una de las alineaciones sugeridas por Weber buscan
la eficiencia y la racionalidad. Veamos a continuación los comentarios que
Amitai Etzioni hace de tales enunciados.
1.
EL CARÁCTER LEGAL DE LAS NORMAS Y REGLAMENTOS
La organización burocrática esta cohesionada por normas y
reglamentos consignados por escrito y
que constituyen su propia legislación. Para una empresa, sus estatutos
equivalen a la Constitución para un Estado. La reglamentación organizacional lo prevé todo, como a la manera de los
códigos; es exhaustiva, toca todas
las áreas de la organización y procura minimizar las «lagunas». Además, las
normas son racionales: están
adecuados a los fines de la organización. También son legales porque confieren a las personas investidas de autoridad el
poder de coacción sobre los subordinados. El objetivo de la reglamentación es
la «estandarización» de las funciones de la organización, precisamente para que
hayan economía y racionalidad.
2.
LA FORMALIZACIÓN DE LAS COMUNICACIONES
Además de normas y reglamentos, las comunicaciones escritas son el
otro “cemento” que une a la estructura organizacional. Las decisiones, las
reglas y las acciones administrativas se formulan y registran por escrito para
poder comprobar, documentar y asegurar la correcta y unívoca interpretación de
los actos legales. Las formas reiteradas de comunicación suelen establecerse
por medio de “formatos” para rutinizar su cumplimiento.
3.
LA RACIONALIDAD DE LA DIVISIÓN DEL TRABAJO
El proceso de burocratizar una estructura implica una sistemática
división del trabajo en orden de la racionalidad,
esto es, en atención a la adecuación con los objetivos buscados. Se divide el
trabajo, el derecho y el poder, estableciendo las atribuciones de cada
participante, los medios de obligatoriedad y las condiciones necesarias. Los
“puestos” o “cargos” deberán estar perfectamente definidos, cada uno con su
nombre, categoría, funciones generales y específicas, autoridad y
responsabilidad y todos ellos adheridos a un manual de organización o de
procedimientos, con las rutinas claramente especificadas, ni un paso más, ni un
paso menos; es el equivalente tayloriano de los «tiempos y movimientos». El
resultado será un organigrama capaz de representar la perfecta disposición de
niveles, jerarquías, líneas de autoridad-responsabilidad, hacia arriba, hacia abajo
y a los lados.
4.
LA IMPERSONALIDAD EN LAS RELACIONES
La división del trabajo, o sea, la distribución de funciones,
actividades y tareas, es absolutamente impersonal,
se habla de “puestos” y de “funciones”, no de personas. Las personas son ocupantes de cargos y no individuos dotados de anhelos, emociones, etc.
Asimismo, el poder de cada «persona» también es impersonal, puesto que se
deriva del cargo que desempeña. En consecuencia, también es impersonal la obediencia
prestada al superior. Se obedece al «superior», no en atención a la “persona”,
sino al puesto que ésta ocupa. De esta manera, burocrática es la expresión:
“Las personas van y vienen, las instituciones permanecen”. Es decir, la
organización burocrática privilegia la impersonalidad
en adecuación a garantizar dos cuestiones: 1) su permanencia en el tiempo y 2) la estandarización del trabajo en dos áreas: la estandarización de
rutinas y de desempeño. De rutinas porque todo el trabajo, en el puesto y nivel
que corresponda, “debe” realizarse de igual manera; y estandarización de
desempeño porque no importando quien lo realice, de todos modos debe hacerse.
5.
JERARQUÍA DE AUTORIDAD
El principio de la jerarquía agrupa a los cargos y funciones y
establece las áreas o tramos de control -las jurisdicciones-. En base a la
jerarquía se construyen los escalones y la pirámide burocrática. La jerarquía
es en orden y en subordinación y se define con reglas limitadas y específicas. La
autoridad y el poder resultante son inherentes al cargo y al “nivel” y no a la
persona y su distribución en la estructura reduce al mínimo los “roces”,
protegiendo al subordinado de la potencial acción arbitraria de su superior,
dado que la acción de ambos se procesan dentro de un conjunto mutuamente
reconocido de reglas.
6.
ESTANDARIZACIÓN DE RUTINAS Y PROCEDIMIENTOS
El desempeño de cada cargo esta burocráticamente determinado por
reglas y normas técnicas. Todo esta establecido, ningún ocupante de algún cargo
puede hacer lo que quiera, sino lo que la burocracia le impone hacer de acuerdo
con rutinas y procedimientos previamente establecidos. Los estándares de
desempeño son así fácilmente evaluables, puesto que hay patrones predefinidos
para cada puesto y en todos los niveles del aparato. Los manuales de
organización, procedimientos y políticas son la viva expresión de esta
característica del modelo burocrático.
7.
COMPETENCIA TÉCNICA Y MERITOCRACIA
La selección de las personas, en un modelo burocrático, se basa en
el mérito y en la competencia técnica y jamás en
preferencias personales. Los procesos de admisión, promoción y transferencia
del personal son iguales para toda la organización y se basan en criterios
generales y racionales, siempre tomando en cuenta el mérito y la capacidad del
funcionario. Los exámenes, los concursos, las pruebas y las medidas de
desempeño, son vitales en el modelo burocrático.
8.
ESPECIALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN
La administración está separada de la «propiedad» en una
organización burocrática. Los miembros del cuerpo administrativo no son los
mismos que los miembros de la junta de accionistas, que son los propietarios de
la empresa. Es decir, en el modelo weberiano los administradores de la
burocracia no son los dueños del negocio; esto permite el surgimiento del
administrador como «profesional especializado» en dirigir la organización y de
ahí el retiro gradual del dueño o capitalista de la gestión de la empresa. Los
medios de producción, los recursos financieros y la tecnología, no son
propiedad de los burócratas, pero sin embargo éstos están arriba de ellos. Ni
los administradores pueden vender, comprar o heredar su posición o cargo dentro
de la estructura, ni los capitalistas pueden administrar la empresa.
9.
PROFESIONALIZACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS-ADMINISTRADORES
Ninguna burocracia “puede funcionar”, según Weber si no cuenta con
administradores profesionales. Para el autor, un administrador es profesional
por las siguientes razones:
a)
Es un
especialista en el desempeño de las actividades a su cargo; en los altos mandos
tiende a ser generalista, mientras
que en los mandos bajos se va transformando en un especialista.
b)
Es
asalariado y el trabajo en la organización burocrática suele ser su principal
fuente de ingresos.
c)
Es ocupante
de un cargo y la actividad que realiza en la estructura suele ser la principal.
d)
Es
designado por en superior en base a sus méritos y desempeños. Su trabajo habla
por él.
e)
Su cargo es
por tiempo indeterminado no porque el cargo sea vitalicio, sino porque la única
norma de permanencia es su desempeño.
f)
La
organización es el ámbito de su carrera y dentro de ella la realiza escalando
las diversas posiciones.
g)
No es el
dueño de los activos ni de los medios de producción de la empresa.
h) Es fiel al puesto y se identifica con los
objetivos de la empresa.
i)
El
administrador profesional controla cada vez más a las burocracias, debido a:
· Que los
accionistas aumentan de número y se dispersa y fragmenta la propiedad de las
acciones.
· Los accionistas
invierten en muchas otras organizaciones.
· La carrera
administrativa otorga posiciones de mando y de control sin poseer la propiedad,
lo que hace que un administrador pueda llegar a tener más poder y control que
un gran accionista.
10. COMPLETA
PREVISIBILIDAD DEL FUNCIONAMIENTO
En general, lo que busca el modelo burocrático, en la idea de
Weber, aparte de la eficiencia vía la racionalidad, es la más completa y
absoluta previsibilidad del comportamiento de sus miembros. La premisa
weberiana básica es esta: «El comportamiento humano laboral es perfectamente
previsible» de donde se deducen todas las consecuencias posibles que el modelo
burocrático exige.
Si todas las anteriores
características son modelables y ajustables a cualquier estructura de
organización, entonces la burocracia es un esquema perfecto. De no existir externalidades y disfunciones, es obvio que las ventajas de la burocracia son las
siguientes:
· Racionalidad.
· Precisión en el trabajo.
· Rapidez en las decisiones.
· Uniformidad de rutinas y procesos.
· Continuidad de la organización, más allá de las personas.
· Reducción de fricciones personales.
· Unidad de dirección.
· Disciplina y orden.
· Confiabilidad por la previsibilidad de circunstancias.
· Posibilidad de hacer carrera profesional dentro de la empresa.
· Eficiencia y productividad
· Competitividad, etc.
Pero ...
Pero el modelo de Max Weber, así como está expuesto, con todo y
que también supone una ética calvinista
de devoción al trabajo como medio de expiación del pecado original y una
marcada veneración al ahorro y a la frugalidad, se encuentra no obstante sujeto
a dos externalidades: 1) las presiones exógenas que intentan moldear la
conducta del burócrata presionándolo a seguir normas extrañas a las de la
organización y 2) el compromiso de los subordinados con las reglas
burocráticas, intenso al principio, tienden a debilitarse gradualmente con el
paso del tiempo.
Amitai Etzioni, comentando
el ideal weberiano, sostiene que “la capacidad para aceptar órdenes cuando
están en conflicto con los deseos de la persona, exige un nivel de renuncia
difícil de mantener”.
Esto genera una fuerza entrópica
tendencial a la destrucción, pues la racionalidad, enfrentada a la naturaleza
humana, resulta ser frágil. De ahí que sobrevengas lo que suele llamarse
«disfunciones de la burocracia».
LAS DISFUNCIONES
DEL MODELO BUROCRÁTICO DE WEBER
Si bien Weber sostiene la previsibilidad
del modelo, Robert K. Merton, por su parte, afirma lo contrario: existen
consecuencias imprevistas e indeseadas que conducen al modelo a la ineficiencia
y a las imperfecciones. Estas imperfecciones son llamadas por Merton disfunciones de la burocracia.
Se trata de serias anomalías del funcionamiento idealizado del modelo, que una
vez sometido al “mundo real”, encuentra que la principal externalidad no
considerada es, precisamente, la naturaleza humana. Así es como la «burocracia»
adquiere el sentido peyorativo que el lego le ha dado.
Cada disfunción del modelo esta derivada de cada una de las 10
características idealizadas por Weber en su construcción teórica. Merton, no
obstante, menciona las siguientes 8 disfuncionalidades:
1.
Exagerado
apego a los reglamentos, lo cual deviene en que “las normas y reglamentos se
transforman de medios en objetivos, se vuelven absolutos y prioritarios”. Los
medios se vuelven fines.
2.
Exceso de
formalismo y papeleo. El afán de documentar y formalizar las comunicaciones
dentro de la burocracia, crea volúmenes de trámites y formatos que entorpecen
la agilidad de los procesos.
3.
La
resistencia al cambio. La tendencia a crear rutinas en procedimientos y
métodos, crea la mentalidad de “siempre lo mismo”, no como fastidio, sino como
falsa sensación de estabilidad y seguridad respecto del futuro en la
organización. Esto crea una gran resistencia al cambio, sobre todo cuando la organización
se ve obligada a enfrentarse a cambios en su entorno.
4.
Despersonalización
de las relaciones. El modelo ignora que la organización informal trasciende y supera a la organización formal. De hecho, se
observa que la verdadera organización, la que realmente existe en las empresas
es, precisamente la informal.
5.
Categorización
del proceso decisional. La rígida jerarquización de la autoridad sólo existe en
el papel; en los hechos no sucede así. Independientemente de esto, una fuente
de ineficiencia es que siempre toma la decisión el funcionario de más alto
rango, independientemente del conocimiento que tenga del asunto.
6.
Adherencia
exagerada a las rutinas y procedimientos. La devoción a la regla escrita
transforma las rutinas y procedimientos en valores absolutos. Por observar la
política escrita en el manual, el cliente puede quedar insatisfecho y la
empresa puede perderlo. Pero esto no importa, porque la regla se cumplió. Esto
crea lo que Thorstein Veblen llama «la incapacidad entrenada», o lo que Warnotte
denomina «la deformación profesional». John Dewey, por su parte, califica este
fenómeno «psicosis ocupacional». Yo le llamo «entropía organizacional».
7.
Exhibición
de señales de autoridad. El énfasis burocrático en la jerarquía conduce a las
personas al uso exagerado de los símbolos del poder o señales de estatus para
demostrar la posición; el uniforme, la localización y diseño de las oficinas,
el estacionamiento, la cafetería, etc, indican quienes son los “jefes”.
8.
Dificultad
en la atención de clientes. La organización burocrática es endógena y
entrópica. Está diseñada para satisfacer sus propios requisitos, los requisitos
internos y no las demandas y exigencias de sus clientes expresadas en forma de
necesidades y/o deseos.
Es decir, las disfuncionalidades de la burocracia, como modelo,
surgen de las siguientes apreciaciones:
A. El modelo indica la previsibilidad del comportamiento humano en el
trabajo; la realidad dice lo contrario.
B. El modelo supone que el entorno de la organización es constante y
estático; la realidad demuestra que es todo lo contrario.
C. La burocracia supone una ética devocional al trabajo; la realidad
muestra que es así siempre y cuando el trabajo sea creativo y no rutinario.
D. El modelo de Weber supone que el hombre está al servicio de la
organización; la realidad indica que no es así: es la organización la que está
al servicio del hombre.
IV. EL IMPACTO DE LA BUROCRACIA EN LA ADMINISTRACIÓN
a administración moderna difícilmente puede asumir la totalidad de
las ideas expuestas por Weber. Se sabe que no existe, en ninguna parte, un
modelo único de burocracia, sino una
gran variedad de gradualidades y de matices en la burocratización de las
organizaciones modernas. Gouldner, uno de los sociólogos exponentes de la
teoría de la burocracia, sostiene que en realidad existen tres tipos básicos de
comportamiento burocrático:
1.
La
burocracia fingida, donde las normas
son exógenas.
2.
La
burocracia representativa, donde las
reglas son dictadas por especialistas cuya autoridad es aceptada por todos,
pasando incluso a formar parte de los «valores» de la empresa, una suerte de cultura que puede tipificar como una
regla la alta calidad o el alto rendimiento.
3.
La
burocracia punitiva, donde las reglas
son impuestas por las presiones de la propia administración o de los empleados.
Los castigos por incumplimiento son severamente castigados.
Los administradores modernos saben que una organización debe tener
reglas claras, procedimientos indicativos y estructuras bien diseñadas. De lo
contrario, por mucho que los administradores de la excelencia sostengan que los
esquemas rígidos y pensados de antemano son obsoletos, lo cierto es que
dependerá siempre de la naturaleza humana el buen desempeño de la organización.
Son varias las
contribuciones que la teoría de la burocracia proporcionó a la administración.
La racionalidad, por ejemplo, no ha dejado de estar presente en la lógica
administrativa; la impersonalidad del mando, de los cargos, de la autoridad y
la obediencia, entre otros aspectos, es una constante que la administración no
puede fácilmente hacer a un lado. La tendencia a la estandarización de los
sistemas de trabajo, ya se les llame procedimientos, métodos o simples rutinas,
constituyen la base de la organización de una empresa, sin ellos, sería difícil
intentar el control o la planeación. Ciertamente, la rigidez exagerada del
modelo burocrático de Weber condujo a disfunciones graves, pero no menos cierto
es que el administrador profesional debe saber graduar las dosis de racionalidad y de estandarización de los
procesos de trabajo, pues de ello depende el sabio equilibrio entre las
ventajas y las desventajas del modelo.
Digamos que Weber pensó un
modelo puro, por su propia naturaleza inaplicable, a menos que los trabajadores
y empleados de las hipotéticas empresas que lo asumieran, fueran robots. Pero
de la idea weberiana de la burocracia, pueden extraerse firmes aplicaciones en
la empresa moderna, además de las ya citadas. Entre las más señaladas estarían
las siguientes:
a) La especialización de operarios y de procesos de trabajo.
b) La idea de la estandarización del desempeño de funciones.
c) La noción de la centralización en la toma de decisiones, cuando
así conviene a los fines de la organización. O en caso contrario, la
descentralización.
d) La uniformidad de prácticas institucionalizadas, que vienen a
tipificar la moderna noción de imagen corporativa.
e) La no duplicación de funciones.
f) La profesionalización de la función administrativa como distinta
de la función de los accionistas propietarios.
g) La admisión y promoción en función de los méritos y talentos de
las personas.
h) La idea de que la organización, si bien es «gente» al final de
cuentas, debe lograr altos niveles de estandarización, para lograr que se haga lo
que se debe, no lo que se quiere.
V. CONCLUSIONES
El modelo de la burocracia de Max Weber es ciertamente
controversial, sobre todo si se le analiza a la luz de las nuevas condiciones
que marcan el signo de los tiempos empresariales: los mercados abiertos y
globalizados. Ciertamente, Max Weber no fue ni administrador, ni gerente, ni
mucho menos empresario. Su percepción sociológica se ubicó en el terreno de las
organizaciones sociales, no en el
ámbito de las organizaciones empresariales, industrias y negocios. Es claro que
sus ideas fueron extraídas de la sociología y aplicadas por Talcott Parsons en
el campo de la empresa y de la administración gerencial. Por ello es que sus
ideas son difícilmente aplicables en la administración moderna. Sin embargo, una
cosa es clara: a partir del análisis del modelo burocrático puro, Weber
muestra, desde luego que sin proponérselo, justamente «lo que no debe hacerse».
Por ello, es posible
extraer las siguientes enseñanzas:
·
Que las organizaciones no son
sistemas cerrados sino semiabiertos.
·
Que las organizaciones se mueven en
ambientes altamente dinámicos, inciertos y riesgosos. En ambientes así, el
papel de la administración es medir, evaluar y prever los riesgos y las
incertidumbres.
·
Que las organizaciones deben prever
los cambios, adaptarse a ellos y, mejor aún, crear las condiciones dentro de
las cuales la empresa podría desenvolverse en el futuro.
·
Que la administración de empresas
debe ser, en consecuencia, proactiva
y no “reactiva”.
·
Que la organización informal existe,
lo queramos o no, y que el papel de los administradores es identificarla y
aprovecharla estratégicamente, en el marco de la racionalidad administrativa:
la adecuación a los fines.
·
Que la ética devocional al trabajo
no es una realidad completa y acabada, pero que si debe, en cambio, construirse
mediante la formación de actitudes y la creación de una cultura organizacional
que la favorezca y la haga suya.
·
Que la finalidad última de una
organización está dada por su misión, y que la misión esta diseñada a partir de
las necesidades del cliente, que es quien finalmente “conduce” a la empresa.
Por lo tanto, la nueva racionalidad
de la organización es una adecuación de los medios al cliente.
·
Que el factor más importante en una
empresa no es el trabajo, sino quienes lo realizan: la gente.
Cuauhtémoc
Molina García
Profesor de
Tiempo Completo
Facultad de
Contaduría y Administración, U.V.
Calle Gonzálo
Aguirre Beltrán s/n, Zona Universitaria
Xalapa,
Veracruz, México.
Teléfonos 42-17-42
y 44, Fax 12-22-98
E-mail:
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