Make your own free website on Tripod.com
 

UNIVERSIDAD VERACRUZANA
   
 


Gonzalo Aguirre Beltrán s/n
Lomas del Estadio, Zona Universitaria
Xalapa, Ver., México.

 

 

 

LA TEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN

MAX WEBER Y LA BUREAUCRETIE[1]

 

 

Cuauhtémoc Molina García

 

I.  INTRODUCCIÓN

 

E

n este paper se analizan tres significados del término «burocracia», se describe el formato básico del modelo burocrático de Max Weber, se señalan sus externalidades y disfunciones y se reconocen algunas de las posibles aplicaciones de las ideas burocráticas en la administración contemporánea.

 

La teoría administrativa ha recibido múltiples aportaciones desde disciplinas diversas. De esta manera, la sociología para la teoría administrativa no resulta extraña y muchos son los científicos sociales que han contribuido, no exprofesamente, a tales fines. Tal es el caso de Max Weber, cuya obra sociológica, económica y política fue posteriormente adaptada para explicar algunos procesos ocurrentes al interior de las organizaciones, particularmente las empresariales de corte industrial.

 

   Max Weber nació en Erfurt, Alemania, en 1864 y murió en Munich en 1920. Sus aportaciones a la sociología son notables, pero destacan aquéllas en las que intentó relacionar a la religión con la economía, sobre todo por cuanto se refiere al origen del capitalismo como modo de producción y de organización económica de la sociedad. En efecto, en The Protestant Ethic and the Spirit of Capitalism, Weber sostiene que la burocracia es la base del sistema moderno de producción, eminentemente racionalista y capitalista y tuvo su origen en los cambios religiosos post renacentistas. En esta obra, Weber contradice a Karl Marx, pues afirma que el capitalismo no surge por virtud de los cambios tecnológicos, ni tampoco por las nuevas relaciones de propiedad que dichos cambios generan, sino «a partir de un nuevo conjunto de normas morales», normas que Weber llamó “ética protestante”. ¿En qué consiste esta ética protestante? ¿cómo influye la concepción del trabajo dentro de las organizaciones? ¿en qué forma se modifican los estilos administrativos, a partir de esta ética protestante?

 

   Según Weber, para el cristiano protestante, el trabajo duro y arduo es un ofrecimiento a Dios, es una forma de expiación del pecado original.[2] A partir de esta visión del mundo, otras ideas complementarias apoyan la ética del capitalismo: la actitud puritana y ascética hacia la vida personal y social, la frugalidad como sustento del ahorro (que es la base del capital social), entre otras visiones, constituyen los cimientos de la reinversión de las rentas excedentes, en lugar de su gasto suntuoso, en lugar del consumismo como símbolo de falsa vanidad y prestigio personal y social.

 

   Los elementos de esta “ética protestante del capitalismo”, en Weber, parecen explicar no sólo los fundamentos del capitalismo como doctrina y como sistema de organización social y económica, sino también explican los componentes que animan el espíritu de la administración: la racionalidad como adecuación entre los medios y los fines. Así, las organizaciones son núcleos de trabajo; en las organizaciones, a un hombre se le paga para que actúe y se comporte de una manera preestablecida y minuciosa. El trabajador, animado por el espíritu burocrático -que es la base del capitalismo sustentado en la ética protestante-, será un componente racional de la estructura industrial, sus emociones, sus anhelos psicológicos quedan al margen puesto que su devoción al trabajo esta plenamente apoyada en sus anhelos de salvación.

 

   Para Max Weber, la racionalidad se expresa de tres formas diferentes, las cuales surgen precisamente a partir de los cambios religiosos aparecidos desde Lutero y Calvino, luego de la reforma. Una de las expresiones de la racionalidad es el «capitalismo», otra la «burocracia» y la tercera, «la ciencia moderna», las tres íntimamente ligadas entre sí en su génesis y en su devenir. De hecho, son también, para Weber, la explicación del progreso y del desarrollo social y económico de ciertos países como Inglaterra, Holanda y Alemania.

 

Por otra parte, mucho del contenido de la obra weberiana es también de índole político, ya que sus escritos intentan explicar los fenómenos relacionados con la formación de la autoridad y el liderazgo, es decir, del poder. De hecho, una de sus teorías más famosas es aquélla en la que aborda los procesos de formación de las «estructuras de autoridad» a partir de los tipos sociales tradicionales, carismáticos y legales. Incluso, él mismo incursionó como político, ya que fue miembro de la Asamblea Nacional de Weimar en 1919 y más tarde fue miembro fundador del Partido Democrático Alemán. La obra de Max Weber es vasta, diversa y compleja. Sus principales libros son The Protestan Ethic and Spirit of Capitalism y The Theory of Social and Economic Organization.[3]

 

   Las ideas de Weber en el ámbito de la administración no fueron conocidas en los Estados Unidos sino luego de la traducción al inglés que de él hiciera Talcott Parsons hacia los años cuarenta, cuando ya muchas otras teorías administrativas habían sido publicadas y eran ya ampliamente comentadas en los medios universitarios y empresariales de Norteamérica. Fue de esta manera como algunas ideas extraídas de la obra de Weber se  divulgaron y se popularizaron como «la teoría de la burocracia» en la administración.

 

   En realidad, las ideas de Weber más que propiamente administrativas, son de carácter organizacional en el sentido estrictamente social del término.[4] Sin embargo, al explicar los procesos por medio de los cuales se forma la estructura y la autoridad, resulta claro que la teoría de la administración toma y retoma elementos importantes con los cuales construye nuevos esquemas que vienen en enriquecer sus puntos de vista acerca de las organizaciones complejas. Así, para Charles A. Brand, un observador agudo de la realidad industrial en los Estados Unidos:

 

“...la industria en gran escala depende de la organización, de la administración y del gran número de personas con diferentes habilidades. Millares de hombres y mujeres deben ser colocados en diferentes sectores de la producción y en diferentes niveles jerárquicos: los ingenieros y los administradores en lo alto de la pirámide y los operarios en la base ejecutando tareas específicas, siendo dirigidos y controlados”.[5]                                                

Para abordar estas nuevas realidades presentadas por la gran industria norteamericana, ni las aportaciones eficientistas y mecanicistas de Taylor, ni los enfoques estructurales de Fayol fueron suficientes, como tampoco lo fueron los puntos de vista aportados por Elton Mayo y los fundadores de la psicología industrial (Hugo Munsterberg, entre otros). Se necesitaba un modelo coherente, hasta cierto punto rígido, capaz de aglutinar en estructuras organizacionales sólidas, previsibles, funcionales y ampliamente manejables, las cada vez más complejas condiciones en las que debían operar los administradores. Así, la sociología de la burocracia de Weber vino a llenar los “huecos” de las otras teorías administrativas, al decir de sus exponentes, y con ello le proporcionó a la administración un nuevo modelo de organización, conocido como el modelo burocrático.

 

   Sin embargo, el «modelo burocrático» no ha sido correctamente asimilado -ni tampoco entendido-, por las sociedades contemporáneas; de hecho, ni siquiera en los Estados Unidos, país de inmigrantes formados en la religión protestante, fue tolerado en sus premisas esenciales. El hombre, solo a menos que sea un ortodoxo obsesionado por la salvación según la perspectiva luterana o calvinista, podrá tener efectivamente una vida tan ascética y puritana que incluso abandone los momentos displicentes, tan propios de la naturaleza humana. Si bien es cierto que la ética del trabajo en los países sajones es algo que los latinos deberíamos envidiar, también es cierto que el modelo burocrático parte de postulados teóricos exagerados que, desde luego, en nuestra cultura sería ampliamente rechazado.[6] En la actualidad, quizá solo las comunidades menonitas, con un background protestante, lo practican y asumen en plenitud. Incluso la palabra misma «burocracia» ha sido tergiversada de su acepción original.

 

 

II. EL SIGNIFICADO DE BUROCRACIA

 

E

l término “burocracia” ha pasado a formar parte del lenguaje cotidiano en un sentido peyorativo. Preferentemente se le usa en el ámbito de las organizaciones públicas que constituyen al Estado, olvidando que las burocracias, en cualquiera de sus sentidos, operan también en el sector privado. Para los fines de este paper, considero que el término «burocracia» tendrá tres connotaciones:

 

1.  Burocracia en el sentido de vulgata: su significado ordinario, popular y parroquial.

2.  Burocracia como clase social dominante incrustada en el Estado.

3.  Burocracia como «modelo de organización», en el sentido weberiano del término.

 

 

EL SENTIDO VULGATO

 

Probablemente no haya un apelativo más ultrajante y afrentoso para un empleado, oficinista o trabajador público -incluso privado-, que el que le llamen ¡Burócrata! El tono de la voz, la inflexión y la palabra misma, conllevan una carga semántica poco dignificante. Significa que al empleado le están diciendo flojo, perezoso, holgazán, irresponsable, improductivo, mantenido por el Estado y los impuestos de la sociedad, entre otras cosas no menos moderadas. La burocracia significa lentitud, exceso de trámites, distanciamiento total entre el prestador de los servicios públicos y el usuario de los mismos, producto de una exagerada adherencia de los funcionarios y empleados públicos a los reglamentos y rutinas, a los procedimientos y métodos consignados en los manuales de organización. La burocracia es un mal “irremediable” que el ciudadano percibe como un fantasma que pesa demasiado y que le resulta muy costoso. Edgar Félix se pregunta:

 

“¿Qué tan eficaz es la masa burocrática que nos gobierna y administra, empezando por el presidente Ernesto Zedillo, los 17 secretarios y acabando en el policía de la esquina o el empleado de la ventanilla “única”? ¿Se pagan impuestos de primera para recibir servicios de tercera?  Dos preguntas que en una oficina gubernamental, seguramente, requerirían original, 20 copias y unos añitos para recibir respuesta.”[7]

 

Moisés Castillo García en La administración pública de México: contexto de su modernización, afirma que la burocracia mexicana es cara por su ineficacia y costosa para el ciudadano porque sus procedimientos son obsoletos, anacrónicos, poco organizados y lentos. Durante 1998, los poco más de 2 millones de burócratas mexicanos que nos sirven, se llevarán este año a sus casas poco más de 160 mil millones de pesos en salarios, compensaciones, bonos, aguinaldos y demás prestaciones económicas”. Amen, desde luego, de los actos de corrupción, robo y saqueo que desde el presidente hasta los funcionarios menores, se realizan sexenalmente.[8]

 

 

EL SENTIDO DE CLASE SOCIAL DOMINANTE

 

La «burocracia» es también una clase social contratada por el Estado para servirle y, desde mi punto de vista, asume dos estratos claramente diferenciados:

 

1.   La alta burocracia, constituida por los dirigentes políticos del Estado, incluidos los técnicos, los asesores y los especialistas. Ya sea que los dirigentes asuman el poder político del Estado por la vía del voto o ya por otros medios, la clase burocrática la constituyen los presidentes o primeros ministros, según el sistema político (republicano, parlamentario o mixto); los secretarios del despacho o ministros de los diferentes ramos de la administración pública; los titulares de las entidades paraestatales, entre otros. Sucede que no solamente los empleados por el Estado son la burocracia, pues también lo son los dirigentes de los partidos políticos y de los organismos que les constituyen: sindicatos y otras agrupaciones. Esta alta burocracia, es decir, la élite del aparato estatal, o sea: el régimen acotado (el Estado menos el ejército, los dueños del capital y el clero) constituye propiamente la clase dominante.

 

2.   La baja burocracia, constituida por la “empleomanía” contratada no por el voto popular, sino por la designación del superior, a veces no sobre la base de los méritos del desempeño, sino en razón de las relaciones de compadrazgo, amistad, afinidad o intereses de grupo. Existe también la base burocrática adherida al aparato estatal por la vía laboral sindical. Se trata de los trabajadores y empleados propiamente dichos y al servicio de los poderes del Estado.

 

Aprovechemos aquí para ir a las raíces del término «burocracia». Mosher y Cimmino, señalan que:

 

“...la palabra (burocracia) parece que ha tenido siempre un cierto carácter despectivo; se dice que deriva de una combinación un tanto vaga de raíces grecolatinas y francesas. El término latino burrus, usado para indicar un color obscuro y triste, habría dado origen a la palabra francesa «bure», utilizada para designar un tipo de tela puesta sobre las mesas de oficinas de cierta importancia, especialmente públicas. De ahí derivaría la palabra «bureau», primero para definir los escritorios cubiertos con dicho paño, y posteriormente para designar a toda la oficina.”[9]

 

A un ministro del gobierno francés del siglo XVIII, se le atribuye la acuñación de la voz «bureaucratie» para referir, en un sentido más bien sarcástico,  a la totalidad de las oficinas públicas.[10] Evidentemente, la palabra «burocracia», derivada de “bureaucratie”, lleva implícitos dos componentes lingüísticos: «bureau»: oficina y «cratos»: poder. Por lo tanto, la voz de marras apela a la idea del ejercicio del poder a través del escritorio de las oficinas públicas. Sin embargo, el término burocracia -al decir de otros autores-, fue acuñado por el propio Weber, quien lo hizo derivar del alemán «büro», que también significa “oficina”. En este sentido, para Weber, una burocracia es una gran organización que opera y funciona con fundamentos racionales.

 

   En este sentido, las burocracias siempre han sido las estructuras sociopolíticas propias de la dominación social. Marx, por ejemplo, estudia el surgimiento de la burocracia como forma de dominación estatal en la antigua Mesopotamia, en China, la India, el Imperio Inca, el Antiguo Egipto y Rusia. Para él, la burocracia emerge como forma de mediación entre los intereses de los particulares y los intereses generales dentro del modo asiático de producción, el cual se caracterizó por la intervención del Estado en la economía, teniendo como base la burocracia. Empero, ya sea por medio de la burocracia estatal o ya por las “burocracias” privadas, la burocracia tutelaba bajo su dominio a los comerciantes, a los campesinos e incluso a las aristocracias territoriales, que dependían de ella para las obras hidráulicas y para la nominación de la administración pública.

 

   El propio Weber consideró a la burocracia como un tipo de poder y no como un sistema social. Un tipo de poder ejercido desde el Estado por medio de su “clase en el poder”, clase que para Gramci es la «clase dominante». De hecho, los tipos de autoridad sugeridos por Weber emanan, a su vez, de tres tipos de sociedad:

 

·     En la sociedad tradicional dominan características propias del patriarcado, que son naturalmente hereditarias y que se constituyen en el seno del clan, luego la familia y finalmente la sociedad medieval.

·     En la sociedad carismática dominan las características “místicas”, arbitrarias y personalistas, como los ídolos históricos, los héroes, los grupos revolucionarios, los partidos políticos, las naciones revolucionarias, etc.

·     En las sociedades legales, racionalistas y burocráticas lo que domina son las normas estándar o impersonales, no los individuos ni los símbolos; domina también la vocación racional de escoger (la escogencia) entre «los medios y los fines», lo cual es propio de las grandes empresas, los Estados modernos, los ejércitos, incluso la Iglesia.

 

Ahora bien, a cada tipo de sociedad corresponde un tipo de autoridad, la cual representa el «poder institucionalizado y oficializado». Weber distingue entre autoridad y poder, de manera que:

 

a)   Autoridad es la probabilidad de que una orden específica sea obedecida (en Los tres aspectos de la Autoridad Legítima).

b)   Poder implica el potencial para ejercer influencia sobre otras personas. Es decir, se trata de la capacidad de imponer la propia voluntad dentro de una relación social, aún contra cualquier forma de resistencia y cualquiera que sea el fundamento de esa capacidad. Es la imposición del arbitrio de una persona sobre otra.

 

Para Weber, todo parece indicar que es la autoridad la que proporciona el poder, de donde se deduce que «tener autoridad es tener poder». A contrario sensu el razonamiento no es siempre verdadero, ya que tener poder no significa necesariamente tener autoridad. Tanto la autoridad como el poder que de ella emana dependen de la legitimidad, es decir, de la capacidad de justificar su ejercicio.

 

 

c)   La legitimación es el motivo que explica por qué determinado número de personas obedece las órdenes de alguien, confiriéndole el poder. La aceptación justificada del poder es llamada legitimación. Así, la autoridad es legítima cuando es aceptada. Pero si la autoridad produce poder, entonces el poder conduce a la dominación.

d)   Dominación significa que la voluntad manifiesta del «dominador» influye la conducta de los otros, los dominados, de tal forma que el contenido de “la orden”, por sí misma, se transforma en norma de conducta (obediencia) para los subordinados. La dominación es entonces una relación de poder en la cual el gobernante (dominador) cree tener derecho de ejercer el poder, y el gobernado (dominado) considera que es su obligación obedecer las órdenes.

 

Sin embargo, Weber insiste en que todo esta permeado por la cultura, ya que son las creencias las que legitiman el ejercicio del poder y tales creencias existen tanto en la mente del dominador como en la del dominado y determinan la relativa estabilidad de la dominación. Así, Weber establece una tipología de autoridad basándose no en los tipos de poder usados, sino en las fuentes y tipos de legitimidad aplicados. Entonces, los tipos de autoridad para Weber son:

 

A)  La autoridad tradicional.

B)  La autoridad carismática y

C)  La autoridad racional, legal o burocrática.

 

 

EL SENTIDO DE MODELO BUROCRÁTICO

 

Desde la concepción primero sociológica y luego administrativa, la burocracia es todo lo contrario de lo que el sentido vulgato pregona en su contra. El lego pasó a dar el nombre de “burocracia” justamente a los defectos (las «disfunciones») del sistema y no al sistema en sí mismo.

 

 

 

 

 

III. EL MODELO BUROCRÁTICO

 

E

n efecto, para Max Weber, «la burocracia es la organización eficiente por excelencia», la organización llamada a resolver racional y eficientemente los problemas de la sociedad y, por extensión, de las empresas. La organización burocrática esta diseñada científicamente para funcionar con exactitud, precisamente para lograr los fines para los cuales fue creada, no más, no menos.

 

   Para conseguir esta eficiencia planeada, el modelo burocrático necesita detallar y precisar por anticipado cómo deben hacerse las cosas. Por lo tanto, Weber sugiere que el modelo de la burocracia debe estructurarse sobre la base de las siguientes características:

 

1.   Carácter legal de las normas y de los reglamentos.

2.   Carácter formal de las comunicaciones.

3.   Racionalidad en la división del trabajo.

4.   Impersonalidad en las relaciones de trabajo.

5.   Jerarquía bien establecida de la autoridad.

6.   Rutinas y procedimientos de trabajo estandarizados en guías y manuales.

7.   Competencia técnica y meritocrática.

8.   Especialización de la administración y de los administradores, como una clase separada y diferenciada de la propiedad (los accionistas).

9.   Profesionalización de los participantes.

10.Completa previsibilidad del funcionamiento.[11]

 

 

Tales características son la consecuencia de 1) el desarrollo de  las economías monetarias, 2) el crecimiento y la expansión de las tareas administrativas del Estado moderno y 3) la superioridad técnica del tipo burocrático de administración.

 

 

LAS CARACTERÍSTICAS DEL MODELO BUROCRÁTICO WEBERIANO

 

El modelo básico de Weber es aquél que se ajusta a las 10 caracterizaciones enunciadas. Asumir todas o algunas de tales configuraciones implica que el diseño organizacional es o tiende a la burocratización. Recordemos que todas y cada una de las alineaciones sugeridas por Weber buscan la eficiencia y la racionalidad. Veamos a continuación los comentarios que Amitai Etzioni hace de tales enunciados.[12]

 

 

 

1.   EL CARÁCTER LEGAL DE LAS NORMAS Y REGLAMENTOS

 

La organización burocrática esta cohesionada por normas y reglamentos consignados por escrito y que constituyen su propia legislación. Para una empresa, sus estatutos equivalen a la Constitución para un Estado. La reglamentación organizacional lo prevé todo, como a la manera de los códigos; es exhaustiva, toca todas las áreas de la organización y procura minimizar las «lagunas». Además, las normas son racionales: están adecuados a los fines de la organización. También son legales porque confieren a las personas investidas de autoridad el poder de coacción sobre los subordinados. El objetivo de la reglamentación es la «estandarización» de las funciones de la organización, precisamente para que hayan economía y racionalidad.

 

2.   LA FORMALIZACIÓN DE LAS COMUNICACIONES

 

Además de normas y reglamentos, las comunicaciones escritas son el otro “cemento” que une a la estructura organizacional. Las decisiones, las reglas y las acciones administrativas se formulan y registran por escrito para poder comprobar, documentar y asegurar la correcta y unívoca interpretación de los actos legales. Las formas reiteradas de comunicación suelen establecerse por medio de “formatos” para rutinizar su cumplimiento.

 

3.   LA RACIONALIDAD DE LA DIVISIÓN DEL TRABAJO

 

El proceso de burocratizar una estructura implica una sistemática división del trabajo en orden de la racionalidad, esto es, en atención a la adecuación con los objetivos buscados. Se divide el trabajo, el derecho y el poder, estableciendo las atribuciones de cada participante, los medios de obligatoriedad y las condiciones necesarias. Los “puestos” o “cargos” deberán estar perfectamente definidos, cada uno con su nombre, categoría, funciones generales y específicas, autoridad y responsabilidad y todos ellos adheridos a un manual de organización o de procedimientos, con las rutinas claramente especificadas, ni un paso más, ni un paso menos; es el equivalente tayloriano de los «tiempos y movimientos». El resultado será un organigrama capaz de representar la perfecta disposición de niveles, jerarquías, líneas de autoridad-responsabilidad, hacia arriba, hacia abajo y a los lados.

 

4.   LA IMPERSONALIDAD EN LAS RELACIONES

 

La división del trabajo, o sea, la distribución de funciones, actividades y tareas, es absolutamente impersonal, se habla de “puestos” y de “funciones”, no de personas. Las personas son ocupantes  de cargos y no individuos dotados de anhelos, emociones, etc. Asimismo, el poder de cada «persona» también es impersonal, puesto que se deriva del cargo que desempeña. En consecuencia, también es impersonal la obediencia prestada al superior. Se obedece al «superior», no en atención a la “persona”, sino al puesto que ésta ocupa. De esta manera, burocrática es la expresión: “Las personas van y vienen, las instituciones permanecen”. Es decir, la organización burocrática privilegia la impersonalidad en adecuación a garantizar dos cuestiones: 1) su permanencia en el tiempo y 2) la estandarización del trabajo en dos áreas: la estandarización de rutinas y de desempeño. De rutinas porque todo el trabajo, en el puesto y nivel que corresponda, “debe” realizarse de igual manera; y estandarización de desempeño porque no importando quien lo realice, de todos modos debe hacerse.

 

5.   JERARQUÍA DE AUTORIDAD

 

El principio de la jerarquía agrupa a los cargos y funciones y establece las áreas o tramos de control -las jurisdicciones-. En base a la jerarquía se construyen los escalones y la pirámide burocrática. La jerarquía es en orden y en subordinación y se define con reglas limitadas y específicas. La autoridad y el poder resultante son inherentes al cargo y al “nivel” y no a la persona y su distribución en la estructura reduce al mínimo los “roces”, protegiendo al subordinado de la potencial acción arbitraria de su superior, dado que la acción de ambos se procesan dentro de un conjunto mutuamente reconocido de reglas.

 

6.   ESTANDARIZACIÓN DE RUTINAS Y PROCEDIMIENTOS

 

El desempeño de cada cargo esta burocráticamente determinado por reglas y normas técnicas. Todo esta establecido, ningún ocupante de algún cargo puede hacer lo que quiera, sino lo que la burocracia le impone hacer de acuerdo con rutinas y procedimientos previamente establecidos. Los estándares de desempeño son así fácilmente evaluables, puesto que hay patrones predefinidos para cada puesto y en todos los niveles del aparato. Los manuales de organización, procedimientos y políticas son la viva expresión de esta característica del modelo burocrático.

 

7.   COMPETENCIA TÉCNICA Y MERITOCRACIA

 

La selección de las personas, en un modelo burocrático, se basa en el mérito y en la competencia técnica y jamás en preferencias personales. Los procesos de admisión, promoción y transferencia del personal son iguales para toda la organización y se basan en criterios generales y racionales, siempre tomando en cuenta el mérito y la capacidad del funcionario. Los exámenes, los concursos, las pruebas y las medidas de desempeño, son vitales en el modelo burocrático.

 

8.   ESPECIALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN

 

La administración está separada de la «propiedad» en una organización burocrática. Los miembros del cuerpo administrativo no son los mismos que los miembros de la junta de accionistas, que son los propietarios de la empresa. Es decir, en el modelo weberiano los administradores de la burocracia no son los dueños del negocio; esto permite el surgimiento del administrador como «profesional especializado» en dirigir la organización y de ahí el retiro gradual del dueño o capitalista de la gestión de la empresa. Los medios de producción, los recursos financieros y la tecnología, no son propiedad de los burócratas, pero sin embargo éstos están arriba de ellos. Ni los administradores pueden vender, comprar o heredar su posición o cargo dentro de la estructura, ni los capitalistas pueden administrar la empresa.

 

9. PROFESIONALIZACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS-ADMINISTRADORES

 

Ninguna burocracia “puede funcionar”, según Weber si no cuenta con administradores profesionales. Para el autor, un administrador es profesional por las siguientes razones:

 

a)   Es un especialista en el desempeño de las actividades a su cargo; en los altos mandos tiende a ser generalista, mientras que en los mandos bajos se va transformando en un especialista.

b)   Es asalariado y el trabajo en la organización burocrática suele ser su principal fuente de ingresos.

c)   Es ocupante de un cargo y la actividad que realiza en la estructura suele ser la principal.

d)   Es designado por en superior en base a sus méritos y desempeños. Su trabajo habla por él.

e)   Su cargo es por tiempo indeterminado no porque el cargo sea vitalicio, sino porque la única norma de permanencia es su desempeño.

f)    La organización es el ámbito de su carrera y dentro de ella la realiza escalando las diversas posiciones.

g)   No es el dueño de los activos ni de los medios de producción de la empresa.

h)  Es fiel al puesto y se identifica con los objetivos de la empresa.

i)    El administrador profesional controla cada vez más a las burocracias, debido a:

·     Que los accionistas aumentan de número y se dispersa y fragmenta la propiedad de las acciones.

·     Los accionistas invierten en muchas otras organizaciones.

·     La carrera administrativa otorga posiciones de mando y de control sin poseer la propiedad, lo que hace que un administrador pueda llegar a tener más poder y control que un gran accionista.[13]

 

 

10. COMPLETA PREVISIBILIDAD DEL FUNCIONAMIENTO

 

En general, lo que busca el modelo burocrático, en la idea de Weber, aparte de la eficiencia vía la racionalidad, es la más completa y absoluta previsibilidad del comportamiento de sus miembros. La premisa weberiana básica es esta: «El comportamiento humano laboral es perfectamente previsible» de donde se deducen todas las consecuencias posibles que el modelo burocrático exige.

 

   Si todas las anteriores características son modelables y ajustables a cualquier estructura de organización, entonces la burocracia es un esquema perfecto. De no existir externalidades y disfunciones, es obvio que las ventajas de la burocracia son las siguientes:

 

·     Racionalidad.

·     Precisión en el trabajo.

·     Rapidez en las decisiones.

·     Uniformidad de rutinas y procesos.

·     Continuidad de la organización, más allá de las personas.

·     Reducción de fricciones personales.

·     Unidad de dirección.

·     Disciplina y orden.

·     Confiabilidad por la previsibilidad de circunstancias.

·     Posibilidad de hacer carrera profesional dentro de la empresa.

·     Eficiencia y productividad

·     Competitividad, etc.

 

 

Pero ...

 

Pero el modelo de Max Weber, así como está expuesto, con todo y que también supone una ética calvinista de devoción al trabajo como medio de expiación del pecado original y una marcada veneración al ahorro y a la frugalidad, se encuentra no obstante sujeto a dos externalidades: 1) las presiones exógenas que intentan moldear la conducta del burócrata presionándolo a seguir normas extrañas a las de la organización y 2) el compromiso de los subordinados con las reglas burocráticas, intenso al principio, tienden a debilitarse gradualmente con el paso del tiempo.

 

   Amitai Etzioni, comentando el ideal weberiano, sostiene que “la capacidad para aceptar órdenes cuando están en conflicto con los deseos de la persona, exige un nivel de renuncia difícil de mantener”.[14] Esto genera una fuerza entrópica[15] tendencial a la destrucción, pues la racionalidad, enfrentada a la naturaleza humana, resulta ser frágil. De ahí que sobrevengas lo que suele llamarse «disfunciones de la burocracia».

 

 

LAS DISFUNCIONES DEL MODELO BUROCRÁTICO DE WEBER

 

Si bien Weber sostiene la previsibilidad del modelo, Robert K. Merton, por su parte, afirma lo contrario: existen consecuencias imprevistas e indeseadas que conducen al modelo a la ineficiencia y a las imperfecciones. Estas imperfecciones son llamadas por Merton disfunciones de la burocracia.[16] Se trata de serias anomalías del funcionamiento idealizado del modelo, que una vez sometido al “mundo real”, encuentra que la principal externalidad no considerada es, precisamente, la naturaleza humana. Así es como la «burocracia» adquiere el sentido peyorativo que el lego le ha dado.

 

   Cada disfunción del modelo esta derivada de cada una de las 10 características idealizadas por Weber en su construcción teórica. Merton, no obstante, menciona las siguientes 8 disfuncionalidades:

 

1.   Exagerado apego a los reglamentos, lo cual deviene en que “las normas y reglamentos se transforman de medios en objetivos, se vuelven absolutos y prioritarios”. Los medios se vuelven fines.

2.   Exceso de formalismo y papeleo. El afán de documentar y formalizar las comunicaciones dentro de la burocracia, crea volúmenes de trámites y formatos que entorpecen la agilidad de los procesos.

3.   La resistencia al cambio. La tendencia a crear rutinas en procedimientos y métodos, crea la mentalidad de “siempre lo mismo”, no como fastidio, sino como falsa sensación de estabilidad y seguridad respecto del futuro en la organización. Esto crea una gran resistencia al cambio, sobre todo cuando la organización se ve obligada a enfrentarse a cambios en su entorno.

4.   Despersonalización de las relaciones. El modelo ignora que la organización informal trasciende y supera a la organización formal. De hecho, se observa que la verdadera organización, la que realmente existe en las empresas es, precisamente la informal.

5.   Categorización del proceso decisional. La rígida jerarquización de la autoridad sólo existe en el papel; en los hechos no sucede así. Independientemente de esto, una fuente de ineficiencia es que siempre toma la decisión el funcionario de más alto rango, independientemente del conocimiento que tenga del asunto.

6.   Adherencia exagerada a las rutinas y procedimientos. La devoción a la regla escrita transforma las rutinas y procedimientos en valores absolutos. Por observar la política escrita en el manual, el cliente puede quedar insatisfecho y la empresa puede perderlo. Pero esto no importa, porque la regla se cumplió. Esto crea lo que Thorstein Veblen llama «la incapacidad entrenada», o lo que Warnotte denomina «la deformación profesional». John Dewey, por su parte, califica este fenómeno «psicosis ocupacional». Yo le llamo «entropía organizacional».

7.   Exhibición de señales de autoridad. El énfasis burocrático en la jerarquía conduce a las personas al uso exagerado de los símbolos del poder o señales de estatus para demostrar la posición; el uniforme, la localización y diseño de las oficinas, el estacionamiento, la cafetería, etc, indican quienes son los “jefes”.

8.   Dificultad en la atención de clientes. La organización burocrática es endógena y entrópica. Está diseñada para satisfacer sus propios requisitos, los requisitos internos y no las demandas y exigencias de sus clientes expresadas en forma de necesidades y/o deseos.

 

Es decir, las disfuncionalidades de la burocracia, como modelo, surgen de las siguientes apreciaciones:

 

A. El modelo indica la previsibilidad del comportamiento humano en el trabajo; la realidad dice lo contrario.

B. El modelo supone que el entorno de la organización es constante y estático; la realidad demuestra que es todo lo contrario.

C. La burocracia supone una ética devocional al trabajo; la realidad muestra que es así siempre y cuando el trabajo sea creativo y no rutinario.

D. El modelo de Weber supone que el hombre está al servicio de la organización; la realidad indica que no es así: es la organización la que está al servicio del hombre.

 

IV. EL IMPACTO DE LA BUROCRACIA EN LA ADMINISTRACIÓN

 

L

a administración moderna difícilmente puede asumir la totalidad de las ideas expuestas por Weber. Se sabe que no existe, en ninguna parte, un modelo único de burocracia, sino una gran variedad de gradualidades y de matices en la burocratización de las organizaciones modernas. Gouldner, uno de los sociólogos exponentes de la teoría de la burocracia, sostiene que en realidad existen tres tipos básicos de comportamiento burocrático:

 

1.   La burocracia fingida, donde las normas son exógenas.

2.   La burocracia representativa, donde las reglas son dictadas por especialistas cuya autoridad es aceptada por todos, pasando incluso a formar parte de los «valores» de la empresa, una suerte de cultura que puede tipificar como una regla la alta calidad o el alto rendimiento.

3.   La burocracia punitiva, donde las reglas son impuestas por las presiones de la propia administración o de los empleados. Los castigos por incumplimiento son severamente castigados.[17]

 

Los administradores modernos saben que una organización debe tener reglas claras, procedimientos indicativos y estructuras bien diseñadas. De lo contrario, por mucho que los administradores de la excelencia sostengan que los esquemas rígidos y pensados de antemano son obsoletos, lo cierto es que dependerá siempre de la naturaleza humana el buen desempeño de la organización.

 

   Son varias las contribuciones que la teoría de la burocracia proporcionó a la administración. La racionalidad, por ejemplo, no ha dejado de estar presente en la lógica administrativa; la impersonalidad del mando, de los cargos, de la autoridad y la obediencia, entre otros aspectos, es una constante que la administración no puede fácilmente hacer a un lado. La tendencia a la estandarización de los sistemas de trabajo, ya se les llame procedimientos, métodos o simples rutinas, constituyen la base de la organización de una empresa, sin ellos, sería difícil intentar el control o la planeación. Ciertamente, la rigidez exagerada del modelo burocrático de Weber condujo a disfunciones graves, pero no menos cierto es que el administrador profesional debe saber graduar las dosis de racionalidad y de estandarización de los procesos de trabajo, pues de ello depende el sabio equilibrio entre las ventajas y las desventajas del modelo.

 

   Digamos que Weber pensó un modelo puro, por su propia naturaleza inaplicable, a menos que los trabajadores y empleados de las hipotéticas empresas que lo asumieran, fueran robots. Pero de la idea weberiana de la burocracia, pueden extraerse firmes aplicaciones en la empresa moderna, además de las ya citadas. Entre las más señaladas estarían las siguientes:

 

a)   La especialización de operarios y de procesos de trabajo.

b)   La idea de la estandarización del desempeño de funciones.

c)   La noción de la centralización en la toma de decisiones, cuando así conviene a los fines de la organización. O en caso contrario, la descentralización.

d)  La uniformidad de prácticas institucionalizadas, que vienen a tipificar la moderna noción de imagen corporativa.

e)   La no duplicación de funciones.

f)    La profesionalización de la función administrativa como distinta de la función de los accionistas propietarios.

g)   La admisión y promoción en función de los méritos y talentos de las personas.

h)  La idea de que la organización, si bien es «gente» al final de cuentas, debe lograr altos niveles de estandarización, para lograr que se haga lo que se debe, no lo que se quiere.

 

 

V. CONCLUSIONES

 

El modelo de la burocracia de Max Weber es ciertamente controversial, sobre todo si se le analiza a la luz de las nuevas condiciones que marcan el signo de los tiempos empresariales: los mercados abiertos y globalizados. Ciertamente, Max Weber no fue ni administrador, ni gerente, ni mucho menos empresario. Su percepción sociológica se ubicó en el terreno de las organizaciones sociales, no en el ámbito de las organizaciones empresariales, industrias y negocios. Es claro que sus ideas fueron extraídas de la sociología y aplicadas por Talcott Parsons en el campo de la empresa y de la administración gerencial. Por ello es que sus ideas son difícilmente aplicables en la administración moderna. Sin embargo, una cosa es clara: a partir del análisis del modelo burocrático puro, Weber muestra, desde luego que sin proponérselo, justamente «lo que no debe hacerse».

 

   Por ello, es posible extraer las siguientes enseñanzas: 

 

·     Que las organizaciones no son sistemas cerrados sino semiabiertos.

·     Que las organizaciones se mueven en ambientes altamente dinámicos, inciertos y riesgosos. En ambientes así, el papel de la administración es medir, evaluar y prever los riesgos y las incertidumbres.

·     Que las organizaciones deben prever los cambios, adaptarse a ellos y, mejor aún, crear las condiciones dentro de las cuales la empresa podría desenvolverse en el futuro.

·     Que la administración de empresas debe ser, en consecuencia, proactiva y no “reactiva”.

·     Que la organización informal existe, lo queramos o no, y que el papel de los administradores es identificarla y aprovecharla estratégicamente, en el marco de la racionalidad administrativa: la adecuación a los fines.

·     Que la ética devocional al trabajo no es una realidad completa y acabada, pero que si debe, en cambio, construirse mediante la formación de actitudes y la creación de una cultura organizacional que la favorezca y la haga suya.

·     Que la finalidad última de una organización está dada por su misión, y que la misión esta diseñada a partir de las necesidades del cliente, que es quien finalmente “conduce” a la empresa. Por lo tanto, la nueva racionalidad de la organización es una adecuación de los medios al cliente.

·     Que el factor más importante en una empresa no es el trabajo, sino quienes lo realizan: la gente.

 

 

 

 

Cuauhtémoc Molina García

Profesor de Tiempo Completo

Facultad de Contaduría y Administración, U.V.

Calle Gonzálo Aguirre Beltrán s/n, Zona Universitaria

Xalapa, Veracruz, México.

Teléfonos 42-17-42 y 44, Fax 12-22-98

E-mail: molina@edg.net.mx

Web site: www.edg.net.mx/~molina

 

 



[1] Paper de apoyo didáctico al curso Administración I, Licenciatura en Administración de Empresas, Facultad de Contaduría y Administración, Universidad Veracruzana, Xalapa, Ver, septiembre de 1998.

[2] En contraposición con la concepción cristiana católica tradicional, cuyo background respalda la idea del trabajo como “castigo” y, por lo tanto, como una pesada carga sobre los hombros.

[3] Mayores datos sobre la obra de Max Weber pueden encontrarse en los textos de sus principales tratadistas: Julien Freund en la Sociología de Max Weber, Shills & Finch, en The Methodology of the Social Sciences, entre otros.

[4] “Social” en el sentido de las ciencias sociales.

[5] Brand en Public Policy and the General Welfare, N. York, Holt, Rinehart & Winston, 1941, p. 148.

[6] Si Weber hubiera estudiado los procesos y la dinámica de las organizaciones en los países latinos, hubiera tenido a la mano los elementos justos para explicar nuestra original «cultura de la simulación»: “yo hago como que trabajo y el patrón hace como que me paga”.

[7] En El Financiero, Reportaje Especial, miércoles 7 de octubre de 1998, pp. 39-40.

[8] Esta cantidad representa, por ejemplo, 30 veces el presupuesto de la UNAM, 15 veces más el del presupuesto del gobierno de la ciudad de México, 1.6 veces el monto de la inversión pública en 1997 y 5 por ciento del PIB nacional.

[9] C. Mosher, Frederick y Cimmino, Salvatore, en La Ciencia de la Administración, Ediciones Rialph, Madrid, 1961, p. 73.

[10] Amaro Guzmán, Raymundo, Introducción a la Administración Pública, McGraw Hill, México, 1993, p. 14.

[11] Weber, Max, en The Theory of Social and Economic Organization, traducción de Talcott Parsons, 1947, citado por Amitai Etzioni en Organizaciones Complejas. op.cit.

[12] Los comentarios aparecen en Chiavenato, Idalberto, en Introducción a la Teoría General de la Administración, McGraw Hill, Colombia, 1981, pp. 314-318 y están tomados de Estructura Burocrática y Personalidad, de Amitai Etzioni.

[13] El listado es una síntesis de Chiavenato, op. cit., pp 317-318.

[14] Etzioni, Amitai en Las Organizaciones Modernas, op. cit, p. 85.

[15] La entropía es una fuerza de gradual desgaste de un sistema físico. Se usa por extensión a los sistemas sociales.

[16] K. Merton, Robert y B. Hockey, Gray, en Readers in Bureaucracy and Social Theory and Social Structure, 1957.

[17] W. Gouldner, Alvin, en Patterns of Industrial Bureaucracy, citado por Chiavenato, op. cit, p. 333.

Regreso a la página principal