LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

 

Cuauhtémoc Molina García

 

 

I. INTRODUCCION[1].

           

Nuestra sociedad es una sociedad organizacional, afirmaba Robert Presthus. Nacemos dentro de organizaciones, somos educados por ellas y la mayor parte de nosotros consumimos buena parte de nuestra vida trabajando para organizaciones. Empleamos gran parte de nuestro tiempo libre gastando, jugando y rezando en organizaciones. La mayoría de nosotros morirá dentro de una organización, y cuando llegue el día del entierro la organización más grande de todas -el Estado-, deberá otorgar su permiso oficial[2].  En efecto, acudimos a Etzioni y a Presthus para indicar que las organizaciones son, hoy en día, el escenario natural en el que se desempeña la vida del hombre. Desde la familia -una organización típicamente informal-, hasta el Estado, la macro organización por excelencia, la idea constante es la de  estructura. Todas las organizaciones necesitan recursos para funcionar y por lo tanto todas requieren ser administradas; naturalmente, el grado de complejidad de las organizaciones demandará la intensidad de la administración. En unas, la administración será simple y empírica; en otras, en cambio, la administración debe ser más tecnificada y embrollada, más diversa y especializada.

 

El Estado es una organización de organizaciones, si nos es permitido decirlo de esta manera. Es decir, se trata de una macro organización en el sentido literal del término. Por un lado es macro en razón de su magnitud y  tamaño, y por otro por la naturaleza de sus funciones. Actualmente, los estados modernos han dejado de ser simples estados gendarme para convertirse en entes con funciones y responsabilidades sociales más trascendentes y significativas. Por ejemplo, el Estado moderno asume la responsabilidad de satisfacer las necesidades de salud, educación y cultura, seguridad pública y seguridad social, obra pública e infraestructura para el desarrollo, la inversión y el empleo, así como las funciones que en el orden económico le competen, como son las de contribuir a la más conveniente asignación y distribución de los bienes sociales y además, la de intervenir en lo necesario para lograr la estabilización de la economía[3] . De hecho, el debate tradicional al respecto plantea dos alternativas mutuamente excluyentes: ¿Debería el Estado intervenir totalmente en la economía o no debería hacerlo? Si uno se inclina por la intervención total, estamos frente al estatismo, lo cual se opone a la tesis liberal, que supone que el Estado debe tener una intervención lo más reducida posible en la economía, nula si es necesario, de modo que las libertades y la iniciativa de los individuos sea, por la acción del libre mercado, las que pongan en orden los asuntos sociales. Entre estas posiciones extremas existen, naturalmente, posturas intermedias que buscan privilegiar el libre mercado pero, al mismo tiempo, conceder al Estado la necesaria y prudente intervención a fin de garantizar la justicia social y distributiva, precisamente en aquéllos sectores de la actividad social y económica en los que el libre mercado, no puede, no quiere o simplemente no le interesa intervenir.

 

En este orden de ideas, cuando el Estado se hace cargo de responsabilidades tan complejas y al mismo tiempo tan variadas y heterogéneas,  su Administración se vuelve una función  extraordinariamente especializada, tanto que requiere postular un tipo de Administración  que, conservando la misma lógica de la Administración general, guarde no obstante claras diferencias cuando se ubica en el campo del Estado. La actividad del Estado se centra, hoy en día, en la prestación de los denominados Servicios Públicos, los cuales han tenido un incremento constante debido, entre otras razones, a las siguientes:

 

1.     A un incremento en el número de las necesidades colectivas ocasionado por el crecimiento y la expansión demográficas.

2.     A un aumento en la importancia de las necesidades colectivas existentes, las cuales se han hecho más graves y sensibles, políticamente hablando.

3.     A un notable incremento de las necesidades colectivas que deben ser satisfechas por el Estado, como consecuencia del pensamiento político contemporáneo que obliga al Estado a encargarse de ciertas necesidades que antaño se tenían asignadas a la iniciativa privada.

4.     Al incremento de la intervención del Estado en la economía, para aminorar los efectos del libre mercado en las clases sociales más desprotegidas[4]

 

Si analizamos estas ideas, tendremos que concluir que la Administración Pública es, por lo tanto, la Administración aplicada a la operativización de las funciones del Estado y, en este sentido, sus principales diferencias con la Administración de las organizaciones empresariales están en función de la ambientalización organizacional en la que ambas administraciones ocurren. La más evidente de tales diferencias esta en sus propósitos y en su naturaleza. La función guía del Estado no es otra que la procuración de la justicia social, entendida ésta como la búsqueda de mejores condiciones de vida para los individuos que componen la sociedad; por lo tanto, la Administración de “la cosa pública”, -la re pública-, representada por el Estado no puede perseguir objetivos rentistas ni utilitaristas, sino que debe buscar el logro de objetivos que tengan que ver con el bien común y con el interés general.[5] La administración empresarial, en cambio, no podría explicarse ni justificarse sino es en términos de la consecución de beneficios económicos para los accionistas.

 

Por otro lado, hablando de su naturaleza, la administración privada es, por definición, un esfuerzo orientado al eficientismo[6] y la administración pública implica una orientación a la eficacia[7]. Recordemos la naturaleza política del Estado y su legitimación en términos de los servicios públicos que presta a la sociedad.

 

El Estado esta contextualizado, -por donde quiera que se le vea-, por la Política[8]. Sin embargo, necesitamos diferenciar aquí los diferentes niveles en que se da la acción política, pues no todos competen  al ámbito de la Administración Pública. Tenemos, por caso, la “política” entendida como la búsqueda del Poder; por “política”, podemos entender también los procesos de “jaloneo” -la grilla-, que los individuos realizan para conservar sus puestos o posiciones de liderazgo; está también la idea que asocia  la política con todo lo negativo y malo de las acciones humanas, cuando éstas se contemplan desde la perspectiva del gobierno: la corrupción, la burocracia -entendida en su acepción vulgar-, el tráfico de influencias o el enriquecimiento “inexplicable”,etc. En el caso de la Administración Pública, la Política es la orientación social que justifica la existencia misma del Estado.

 

No obstante, cuando hablamos del Estado tenemos necesariamente que apelar a sus tres estructuras de Poder: El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. Empero, es preciso señalar que la Administración Pública, propiamente dicha, es la que se implementa desde el Poder Ejecutivo. Por lo tanto, cuando se habla de Administración Pública, lo que realmente se refiere son los procesos de planeación, organización, dirección y control de las acciones que el Ejecutivo Federal consuma para conducir al denominado Sector Público, el cual, -según la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF)-, se encuentra desagregado en dos niveles: El sector público centralizado y el sector público descentralizado. Al primero se le denomina también Sector Estatal, y al segundo se le conoce, en los términos de la propia Ley, como Sector Paraestatal o descentralizado. A las unidades orgánicas del Sector Central se les denominan “dependencias” y a las del Sector Descentralizado o Paraestatal se les conoce como “entidades”.

 

Ambos niveles de la Administración Pública Federal son dirigidos por el titular del Poder Ejecutivo Federal, que recae en la persona del Presidente de la República. Por mandato constitucional[9], el Presidente nombra a los titulares de las secretarías (“dependencias”) de cada uno de los ramos de la Administración Pública Federal e incluso a los funcionarios responsables de dirigir las entidades del Sector Público. Este mismo esquema suele repetirse para el caso de las Entidades que integran la Unión Federal Mexicana. En el caso de Veracruz, por ejemplo, la estructura de la Administración Pública estatal obedece a la misma lógica organizacional federal y se encuentra consignada en su respectiva Ley Orgánica, que por cierto se denomina Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal.

 

En síntesis, podemos afirmar que la Administración Pública constituye el conjunto de esfuerzos para operacionalizar estratégica y tácticamente las líneas generales de Gobierno que el titular del Ejecutivo, Federal o estatal, contempla en el instrumento básico que orienta la direccionalidad de su Política y que se denomina Plan Nacional de Desarrollo (PND). La Administración Pública representa, por lo tanto, el mecanismo y la estructura necesarias para que la Política del titular del Ejecutivo pueda operacionalizarse en acciones concretas por medio y a través del Sector Público. Es decir, mientras que la Administración Pública es la Función, el Sector Público es la Estructura. Naturalmente, la noción típicamente fayoliana del Proceso Administrativo, se encuentra implícita en toda la dinámica de la Administración Pública y en todos los niveles del Sector Público.

 

La construcción de estas Notas se rige por esta lógica; por ello, iniciamos revisando la “estructura de organización” del sector público, luego continuamos con la Planeación Pública y finalizamos con el Control. Adicionalmente, revisaremos las funciones que corresponden a las Finanzas Públicas y a la Administración de los Recursos Humanos en el ámbito del sector público.

 

 

II. LA ADMINISTRACION PUBLICA Y EL DERECHO.

 

El Estado, en tanto forma máxima de organización de la Sociedad es, esencialmente, una construcción jurídica. La Carta Magna es, de hecho, el Manual de Organización del Estado Mexicano[10] -y desde luego de cualquier otro Estado-. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a través de sus diversos Títulos, dispone las garantías individuales, la forma de gobierno, la división de los poderes, los mecanismos de su integración, la estructura del sistema federal, etc. Por medio de Leyes derivadas o secundarias, como la LOAPF, que es la Ley Reglamentaria del artículo 90 constitucional, señala la forma en cómo cada mandato de la Constitución deberá ser observado.

 

Esencialmente, dado que la Administración Pública es el instrumento de operacionalización de la Política del Estado -señalada por el Titular del Poder Ejecutivo en turno y consignada en el PND de acuerdo con los reclamos de su campaña política-, y dado que el Estado es una construcción del Derecho, es de esperarse que todo, absolutamente todo, en el campo de la actividad pública este sujeto a las normas del Derecho. La Administración Pública se encuentra, en estas condiciones, sujeta a un marco jurídico conocido como el Derecho Público, particularmente el Derecho Constitucional y Administrativo.

 

Todas las funciones típicas de la Administración se encuentran legisladas. Si hablamos, por ejemplo, de la Planeación, nos encontramos con que existe una ley que establece las bases, las formas y los procedimientos para el establecimiento de dicho proceso administrativo; si revisamos los procesos de Integración, nos daremos cuenta que existen leyes para las compras y las adquisiciones y para el suministro de los recursos humanos; si hablamos de las Finanzas Públicas, por consiguiente. El Administrador Público debe ser, evidentemente, un administrador conocedor del marco legal que contextualiza el ejercicio y la práctica de la Administración Pública. ¿Que sucede con la Contabilidad?  Sucede que existe la Ley de Contabilidad, Control y Gasto Público. ¿Que sucede con los procesos de Control y Evaluación? Sucede que existe una Ley que las regula y hasta una dependencia del Ejecutivo denominada SECODAM encargada de auditar y fiscalizar la calidad del desempeño de la Administración Pública Federal.

 

Por otra parte, cualquier estudio especializado en Administración Pública tiene que partir de una revisión de la Teoría General del Estado, del Constitucionalismo y de las formas específicas de Gobierno, de su composición y elección, entre otros temas. La idea subyacente en todos ellos es el Derecho. Es imposible asomarse al campo de la Administración Pública sin tocar la normatividad jurídica. Empero, ello no quiere decir que los estudios en este campo de la Administración tengan que ser realizados únicamente por abogados. En realidad, la Administración Pública es inter, multi y transdisciplinaria, y lo mismo requiere del Derecho que de otras ciencias y disciplinas como son la Ciencia Política, la Sociología, la Psicología Social, la Antropología, las Matemáticas y la Estadística, la Economía, es decir,  las Ciencias propias de la Administración.

 

En este curso, nos ocuparemos de la Administración Pública desde la perspectiva de la denominada Gerencia Pública, término por demás peligroso en tanto que invita a una visión equivocada que pretende asumir que los asuntos del Estado, es decir, los asuntos públicos, deben ser manejados con criterios rentistas y de eficientismo, tal y como se tratan en la empresa privada[11]. Cuando hablamos aquí de Gerencia Pública, nos referimos  no a la substitución tecnocrática de la sensibilidad política con que deben ser tratados los asuntos públicos del Estado, sino a la implementación de las técnicas administrativas precisamente al interior de las estructuras organizacionales de las dependencias y entidades del sector público mexicano. El objetivo de este enfoque es coadyuvar a eficientar los procesos de Gestión administrativa, de modo que la calidad en el servicio público al ciudadano justifique lo que éste paga al Estado por la vía de su voto electoral y por la vía de sus impuestos.

 

Por lo tanto, apelaremos a las leyes únicamente en la medida en que éstas nos proporcionan el marco estructural, procedimental y de control de las funciones del Sector Público sometido a la funcionalidad de la Administración.

 

 

III. ESTRUCTURACION BASICA DEL PODER EJECUTIVO           

 

La Constitución señala que “se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unión en un solo individuo, que se denominará “Presidente de los Estados Unidos Mexicanos”[12]. El Poder Ejecutivo no es, por lo tanto, una estructura organizacional administrativamente hablando, sino una persona; sin embargo, para efectos de su ejercicio, el Presidente necesita forzosamente de una estructura formal, la cual esta compuesta, en términos genéricos por dos áreas:

 

¨    La Presidencia de la República y sus órganos auxiliares y;

¨    El Sector Público propiamente dicho en sus dos niveles: Sector Central y Sector Descentralizado de la Administración Pública Federal.

 

Por extensión, la Presidencia de la República (PR) es un componente del Sector Público; no obstante, se trata de un área interna de servicio y apoyo personal y directo al Presidente. Es, por así decirlo, su Oficina personal de Despacho. En cambio, el Sector Público, -propiamente dicho-, esta integrado por las áreas de despacho que la Constitución dispone a través de la LOAPF y es el que constituye el Servicio Público que el Estado, a través del Poder Ejecutivo, está obligado a dar para efectos de cumplir con sus fines. Veamos con detenimiento cada uno de los componentes de la estructura formal de organización del Poder Ejecutivo, que a partir de este momento denominaremos simplemente como Administración Pública Federal (APF).

           

La Presidencia de la República.

 

Decíamos que para “el despacho de los asuntos de carácter administrativo y de gestión política, el Presidente de la República dispone de un grupo de órganos auxiliares internos que forman lo que se denomina oficialmente como Presidencia de la República. Este primer escalón de la Administración Pública es el conducto mediante el cual el titular del Poder Ejecutivo canaliza la toma de decisiones”[13] .

 

La LOAPF, en su artículo 8vo, otorga al titular del Ejecutivo la facultad “para crear unidades que estudien y den forma a los acuerdos presidenciales; compilen leyes y decretos promulgados; lleven registro de los reglamentos y resoluciones; estudien y promuevan las modificaciones que deban hacerse a la propia Administración Pública y evalúen su ejecución; y, que atiendan los servicios de difusión y relaciones públicas”.  Dicha Ley también dispone que el Presidente puede crear aquellas áreas de asesoría, apoyo técnico y de coordinación en áreas prioritarias que considere convenientes, con recursos financieros provenientes del presupuesto asignado a la propia Presidencia de la República.

 

La estructura de la AP de México se ha ido modificando a lo largo de los diferentes sexenios y en la medida en que las necesidades del gobierno lo han exigido. Por ejemplo, la Oficina de la Presidencia de la República, hasta 1976, realizaba, además de las funciones que la moderna LOAPF le atribuye, las de Planeación y Programación del Gasto Público. En esa época, -hasta el sexenio de Luis Echeverría Alvarez-, tenía el rango de Secretaría de Estado; posteriormente bajó a ser simplemente una oficina. Las funciones de programación y presupuestación del gasto público fueron asignadas a una súper secretaría de Estado con Miguel de la Madrid  (la SPP) y durante el sexenio de Salinas se reasignaron a la SHCP, decretando con ello la desaparición de la Secretaría de Programación y Presupuesto.

 

De acuerdo con las disposiciones de la LOAPF, que ya vimos es Ley reglamentaria del artículo 90 constitucional, el  Presidente en turno está facultado para organizar y reorganizar las oficinas de la Presidencia de la República según su particular visión del mando y del ejercicio del poder. Por ejemplo, durante el sexenio de José López Portillo (1976-1982), la estructura orgánica de la Presidencia de la República era como sigue:

 

Þ  Secretaría Particular;

Þ  Secretaría Privada;

Þ  Estado Mayor Presidencial;

Þ  Unidad de Asuntos Jurídicos;

Þ  Unidad de Coordinación general de estudios administrativos;

Þ  Coordinación general del Plan Nacional de zonas deprimidas y grupos marginados;

Þ  Coordinación general del Sistema Nacional de Evaluación y del Sistema Alimentario Mexicano;

Þ  Unidad de Coordinación General de Programas para productos básicos;

Þ  Coordinación de Servicios de Salud Pública;

Þ  Coordinación de Proyectos de Desarrollo;

Þ  Coordinación General de Comunicación Social;

Þ  Coordinación para el Desarrollo de Centros turísticos, y la

Þ  Oficina de Asesores del Presidente de la República. [14]

 

En realidad, la Presidencia de la República es un área muy flexible de la Administración Pública Federal. De hecho, cada Presidente le imprime su sello personal y su estilo personal de gobernar se ve reflejado en la forma en cómo organiza este espacio administrativo. En la estructura del periodo que se ejemplifica, correspondiente a la Administración de José López Portillo, se ve claramente el énfasis que durante el sexenio se imprimió al Sistema Alimentario Mexicano, que por cierto cayó -como muchos programas federales de esa época-, en la demagogia más pura y en el populismo más recalcitrante, acompañados desde luego,  por la frivolidad y la corrupción que tipificaron los años del lopezportillismo. Otro programa similar fue el de la denominada “reforma administrativa”, que supuestamente buscaba la simplificación y la eficiencia dentro del sector público federal.

 

El otro nivel de la Administración Pública Federal está constituido por el Sector Público en su estructura dual: El Sector Central y el Descentralizado. Los veremos a continuación con más detalle

 

 

 

El Sector Público Mexicano.

 

La Constitución ordena que el Poder Ejecutivo Federal (PEF) se estructure dualmente a través de los órganos centralizados, las Secretarías de Estado y los Departamentos así como de los órganos denominados entidades paraestatales. De esta manera, la organización centralizada y la paraestatal, que puede o no ser jurídicamente descentralizada, forman parte integral de la Administración Pública Federal. Este reconocimiento constitucional de ambas formas de organización del PEF adquirió vigencia en el año de 1981, con lo cual se superaron los problemas jurídicos a que daba origen la ausencia de bases constitucionales para la creación y operación del amplio y complejo sector paraestatal.

 

En el lenguaje administrativo de uso común se denominan Dependencias a las Secretarías de Estado y al Departamento del Distrito Federal. Son Entidades todos los organismos del sector paraestatal, tales como las empresas públicas descentralizadas (Pemex, Comisión Federal de Electricidad, Instituto Mexicano del Seguro Social, etc,), empresas propiedad del Gobierno Federal (GF), Fondos, Fideicomisos, así como la denominada Banca de Desarrollo. Ambas categorías de órganos públicos están reglamentadas en detalle por la LOAPF, para a su vez reglamentar el artículo 90 de la Constitución.

 

¿Cuáles son las características distintivas de ambos tipos de órganos públicos?

 

 

Características principales de la Organización Centralizada:

 

1.       Las Dependencias carecen de personalidad jurídica propia, puesto que representan al titular del PEF.

2.       Dependen jerárquica y administrativamente del titular de PEF.

3.       Los titulares de estos órganos o Dependencias son nombrados y removidos libremente por el propio Presidente o por un funcionario subordinado a aquél y legalmente autorizado.

4.       Actúan exclusivamente por facultades delegadas por el Presidente y según las funciones que especifica la LOAPF.

5.       Carecen de patrimonio propio y sus recursos se derivan de las asignaciones establecidas en el Presupuesto de Egresos de la Federación, sin que puedan ejercer otros recursos.

 

Características de la Organización Descentralizada:

 

1.     Las Entidades del Sector Público (SP) tienen personalidad jurídica propia, derivada de una Ley, de un Decreto o de un acto jurídico de derecho privado, tal como la creación de una sociedad anónima, por ejemplo.

2.     Sus funcionarios principales son nombrados y removidos por el Consejo de Administración de la Entidad respectiva, a propuesta, por lo general, del titular del PEF. El nombramiento y la remoción deben cumplir los requisitos establecidos en los estatutos y reglamentos internos que rigen la actividad de las sociedades, cuando se trata de entes jurídicos.

3.     Las Entidades no dependen jerárquica ni administrativamente del Presidente, sino de sus propios órganos de gobierno tales como los Consejos de Administración, Asambleas de Accionistas, según el caso.

4.     Los titulares de estos órganos no actúan por facultades delegadas, sino con base en las leyes y disposiciones de carácter general que rigen las actividades del campo en el que las Entidades actúan.

 

Tienen patrimonio propio y ejercen un presupuesto cuyos recursos provienen de la venta de las mercancías y servicios que constituyen el objeto de su actividad. La circunstancia de que sus presupuestos sean aprobados por la Cámara de Diputados no altera, sin embargo, la validez de esta afirmación. Regularmente las Entidades operan deficitariamente, por lo cual el GF les asigna subsidios anualmente, los cuales van con cargo al Presupuesto de Egresos de la Federación.

 

Una de las responsabilidades de los profesionales de la Administración Pública es, precisamente, eficientar la dinámica administrativa y operativa de las Entidades, de modo que cumplan con su objetivo en forma productiva, sin déficits y sin costos onerosos al erario público.

           

 

La Administración Central Federal.

 

El Sector Central consiste en el conjunto de las Secretarías de Estado y el Departamento del Distrito Federal[15]. En calidad de tales dependen del Presidente de la República y su estructura y funciones se encuentran definidos por la LOAPF. Por su propia naturaleza, estas Dependencias son órganos auxiliares directos e inmediatos del Presidente, quien constitucionalmente está obligado a distribuir entre secretarios de Estado y Jefes de Departamento, -en este caso, el único Departamento es el del Distrito Federal-, los asuntos administrativos del Poder Ejecutivo.

 

El Título Segundo de la LOAPF, está dedicado a normar lo relativo a la Administración Pública Centralizada. El Capítulo I, establece que las Secretarías de Estado y los Departamentos Administrativos tienen igual rango, y entre ellos no “habrá, por lo tanto, preeminencia alguna”. Por otra parte, el artículo 14 de dicha Ley, establece los fundamentos jerárquicos y de estructura organizacional de las Secretarías indicando que cada una de éstas tendrá un titular denominado Secretario de Estado y por debajo de éstos habrá subsecretarios, un oficial mayor, directores, subdirectores, jefes y subjefes de departamento, oficina, sección , mesa

y “por los demás funcionarios que establezca el reglamento interior respectivo y otras disposiciones legales:”

 

Por cuanto se refiere a los Departamentos Administrativos, al frente de cada uno de ellos “habrá un Jefe de Departamento, quien se auxiliará en el ejercicio de sus atribuciones, por secretarios generales, oficial mayor, directores, subdirectores, jefes y subjefes de oficina, sección y mesa, conforme al reglamento interior respectivo, así como por los demás funcionarios que establezcan otras disposiciones legales aplicables”.

 

La LOAPF, en su artículo 17, establece que “para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las Secretarías de Estado y los Departamentos Administrativos podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso...”.

 

El numeral 19, indica que “el titular de cada Secretaría de Estado y Departamento Administrativo expedirá los manuales de organización, de procedimientos y de servicios al público necesarios para su funcionamiento, los que deberán contener información sobre la estructura orgánica de la dependencia y las funciones de sus unidades administrativas, así como sobre los sistemas de comunicación y coordinación de los principales procedimientos administrativos que se establezcan”. Además, obliga a las dependencias a mantener dichos manuales constantemente actualizados y, como todo en cuanto a acuerdos y demás se refiere en la Administración Pública, deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación. Este artículo también obliga a los titulares de las dependencias a crear  una administración de recursos humanos sustentada en escalafones actualizados para los trabajadores, así como a establecer sistemas de estímulos y recompensas según la ley y las condiciones generales de trabajo respectivas.

 

Por cuanto al régimen administrativo se refiere, el artículo 20 indica la obligación de las dependencias de establecer “servicios de apoyo administrativo en materia de planeación, programación, presupuesto, informática y estadística, recursos humanos, recursos materiales, contabilidad, fiscalización, archivos y los demás que sean necesarios en los términos que fije el Ejecutivo Federal.

 

Las Secretarías de Estado podrán, por instrucciones presidenciales, constituirse en Comisiones Intersecretariales, concepto que viene a sustituir al de “gabinete especializado”, muy común en otros tiempos.

 

 

Por disposición del artículo 23 de la LOAPF, una vez abierto el período de sesiones ordinarias, darán cuenta al Congreso de la Unión del estado que guarden sus respectivos ramos y deberán informar, además, cuando cualquiera de las Cámaras los cite en los casos en que se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus actividades. Esta actividad recibe el nombre de comparecencia y obedece al espíritu republicano del Estado mexicano, aunque la naturaleza y la estructura política del Congreso de la Unión, dominado por el partido del gobierno y hecho éste a la cultura de la subordinación, hecha por la borda la pureza de esta disposición democrática. A menudo, los congresistas aprueban por mayoriteo y sin el debate parlamentario necesario, cuanto informe, proyecto de ley, presupuesto, cuenta pública etc., se les pone a su consideración. Mucho de la Reforma Política y Electoral que actualmente se discute en diferentes frentes de la sociedad, avanza en el sentido de modificar radicalmente esta situación.

 

Por otra parte, y dadas las características actuales del sistema político y administrativo del país, las Dependencias poseen un doble carácter constitucional: por un lado son órganos administrativos y por otro, son órganos políticos. Consecuentemente, sus titulares no pueden dedicarse sólo al quehacer técnico-administrativo, sino que tienen que dominar el arte de la política no sólo para mantenerse en sus puestos, sino fundamentalmente, para realizar con eficacia sus funciones y sus responsabilidades. Por ello, la Administración Pública, -en México y en cualquier país del mundo-, no puede reducirse al ámbito meramente tecnocrático, ni tampoco puede conceptualizarse, exclusivamente, dentro de esquemas de simple Gerencia Pública. En realidad, como hemos dicho, la Administración Pública es la encargada de operativizar las líneas de acción estratégica que el  titular del PEF traza en el PND para orientar los actos y las grandes decisiones de su Gobierno. Debemos precisar que gobernar, no es lo mismo que administrar. Por un lado, el gobierno asume una responsabilidad política y social; en cambio, la pura administración adquiere únicamente una responsabilidad técnica. Sin embargo, en los titulares de las Dependencias convergen ambas responsabilidades, ya que por un lado deben ser políticos y por otro deben saber ser políticos.

 

El titular del PEF no delega la autoridad presidencial total en sus colaboradores, puesto que ésta es constitucionalmente intransferible. Los titulares de las Dependencias únicamente asumen la representación del Presidente, -quien es el Jefe nato de la Administración Pública Federal-, pero jamás podrán actuar en pleno uso del Poder presidencial porque éste es unipersonal, y sólo lo desempeña el Presidente.

 

En la Administración Pública mexicana suele hablarse del “Gabinete” y en otras ocasiones se usa la palabra “Ministro” para designar a los titulares de las Secretarías de Estado. Naturalmente, se trata de prácticas y usos erróneos, puesto que, por cuanto se refiere al gabinete, éste resulta ser una figura inexistente en la Constitución; por cuanto se refiere a los ministros, éstos no existen en un sistema político representativo, republicano y federal como el nuestro. Los ministros son figuras en los sistemas parlamentarios. El mexicano no es un sistema parlamentario, por lo tanto no posee ministros, sino meramente secretarios del despacho presidencial. Sin embargo, el uso del concepto gabinete es instrumentalmente útil para efectos administrativos e informalmente se integra cuando los colaboradores del Presidente están reunidos en sesión y cuando a convocatoria de éste, le asesoran en materia de asuntos trascendentes del país. El gabinete mexicano es, por lo tanto, extraconstitucional, puesto que adolece de ese fundamento y de reglamentación alguna. Sin embargo, la actual LOAPF prevé la figura de las Comisiones Intersecretariales para el correcto despacho de los asuntos públicos.

 

Son pocas las ocasiones en las que el Presidente convoca a la totalidad del gabinete; regularmente, los reúne sectorizadamente, o sea, por áreas funcionales de especialidad. Hoy se habla del “gabinete económico”, “gabinete agropecuario”, “gabinete de salud pública”,  del “gabinete social”, etc. También se habla del denominado “gabinete ampliado”, el cual se integra -siempre informalmente-, con los titulares de las Dependencias y, ampliadamente, con los titulares de las Entidades y otras áreas del Gobierno Federal que sobre un asunto en especial, resulten concurrentemente necesarias para la consulta o asesoría presidencial.

 

El sistema político, gubernamental y administrativo ha sido, hasta la fecha, un sistema presidencialista. Presidencialista en sentido estricto porque la Constitución así lo dispone; presidencialista, en sentido político, porque la práctica y los vicios del propio sistema, la costumbre y la falta de madurez política de la sociedad mexicana así lo han favorecido y permitido. La preeminencia del Poder Ejecutivo sobre los otros “Poderes” ha sido un insulto y una injuria al federalismo, a la división de poderes y a la democracia. Sin embargo, la apatía de la sociedad y el statu quo político, han permitido que la Constitución no sea respetada y que el titular del PEF asuma una cantidad tan grande de poderes y de facultades extraconstitucionales, que sólo son concebibles en las dictaduras hegemónicas. Indudablemente, México está urgido de auténticas reformas en cuando menos tres diferentes frentes: se requiere una Reforma Política o del Estado, una Reforma Electoral y una Reforma Económica. No más presidencialismo absolutista estilo Salinas; no más injusticias e inequidades electorales; no más neoliberalismo económico, cuyos resultados y efectos en la sociedad y en la economía nacional son, evidentemente, desastrosos.

 

 

 

 

La Administración Pública Paraestatal[16]

 

Se afirma que son organismos descentralizados aquellos creados por la ley o por decreto del Congreso de la Unión o bien del Ejecutivo Federal. Se trata de entidades con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten. Las entidades son propiamente estatales o bien de participación estatal mayoritaria.

 

Estas últimas son las siguientes:

 

*     Las Sociedades Nacionales de Crédito constituidas en los términos de la legislación específica;

*     Las Sociedades de cualquier otra naturaleza incluyendo las Organizaciones Auxiliares Nacionales de Crédito y las Institucionales Nacionales de Seguros y Fianzas en que se satisfagan alguno o varios de los siguientes requisitos:

 

1.     Que el Gobierno Federal o una o más entidades paraestatales, conjunta o separadamente, aporten o sean propietarios de más del 50% del capital social.

2.     Que en la constitución de su capital se hagan figurar títulos representativos de capital social de serie especial que sólo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal, o

3.     Que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar la mayoría de los miembros de la entidad de gobierno o su equivalente, o bien designar al presidente o director general, o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos del propio órgano de gobierno de la entidad paraestatal.

 

El Gobierno Federal también puede crear, como entidades del sector paraestatal, por sí o por medio de alguna otra entidad, a los denominados Fideicomisos con el propósito de ayudar al Ejecutivo Federal en el desempeño de las atribuciones del Estado para impulsar las áreas prioritarias del desarrollo. Los Fideicomisos nacen en la Administración Pública Federal con una estructura organizacional propia, análoga a las de otras entidades; lo que les caracteriza es el hecho de poseer Comités Técnicos para su legal funcionamiento. En los Fideicomisos, la SHCP funge como fideicomitente único de la Administración Centralizada.

 

Para efectos de administración, el Presidente de la República agrupa a las Entidades por sectores, según el propósito, naturaleza y esfera de competencia de cada Entidad. Cada sector de entidades es presidido por la Secretaría de Estado que corresponda, la cual actúa como cabeza de sector correspondiéndole coordinar la programación y la presupuestación de los recursos públicos, así como conocer y evaluar los resultados de operación de las entidades, presidiendo los órganos de gobierno de cada una de ellas. El Secretario del ramo podrá, inclusive, reagrupar a las entidades por subsectores para mejorar sus acciones de dirección y control.

 

Las relaciones entre el Ejecutivo Federal y las entidades paraestatales, se realizan por conducto de la SHAC y de la SECODAM, esto con la finalidad de hacer congruentes las acciones de la Administración Pública paraestatal con el Sistema Nacional de Planeación y con los lineamientos generales en materia de Gasto Público, financiamiento y control, que el propio Ejecutivo implanta como elementos de su política económica y financiera pública.

 

 

 

            Breve Sumario

 

Hasta aquí, hemos revisado descriptivamente algunas ideas relacionadas con el Estado, la Administración Pública Centralizada y Descentralizada. Hemos destacado las diferencias entre administrar y gobernar y también ha quedado señalado que lo que se denomina Administración Pública corresponde, de modo particular y específico, al desempeño del Poder Ejecutivo Federal, elemento fundamental del Estado. También se han señalado las relaciones entre la Administración Pública y el Derecho, indicando que éste es un elemento importante, pero no el único, puesto que la Administración Pública, por su propia naturaleza, constituye una disciplina y una práctica inter y multidisciplinaria. En este sentido, la economía y las finanzas públicas, la sociología, la política, la estadística, las ciencias de la comunicación, y muchas otras ciencias, contribuyen para que los administradores públicos puedan del modo más eficaz, instrumentar operativamente las líneas estratégicas de acción política del titular del Ejecutivo Federal.

 

Debemos hacer notar que los estudios de Administración Pública de este Curso los iniciamos alterando un poco la lógica de lo que en la administración general conocemos como el proceso administrativo. En efecto, lo primero que se ha propuesto como objeto de estudio, es la estructura organizacional del Poder Ejecutivo, y hemos señalado que la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece las líneas generales de organización del Sector Público. En la siguiente parte de estas Notas hablaremos de la Planeación Pública, destacando su proceso, en los términos de la ley respectiva, y enfatizando el papel y la importancia del Plan Nacional de Desarrollo. Posteriormente, hablaremos de la Función Financiera, apuntando su dinámica y su carácter de ser una función especializada de la Administración Pública. Se tocarán también los temas relacionados con la administración del proceso de Adquisiciones y del Recurso Humano y, finalmente, analizaremos las funciones que corresponden al Control y a la Evaluación de la Administración Pública Federal. Corresponderá a los alumnos documentar lo que a la Administración Pública de las entidades federativas y municipios corresponda.

 

 

IV. LA PLANEACIÓN PÚBLICA.

 

Como sabemos, la Planeación es una función de la Administración que consiste en:

 

1.     Identificar los objetivos generales de una institución a corto mediano y largo plazo;

2.     Definir las políticas o estrategias para alcanzar esos objetivos;

3.     Ordenarlos de acuerdo a prioridades;

4.     Establecer el marco normativo dentro del cual se deben desenvolver las acciones dentro de la institución, y

5.     Proporcionar las bases dentro de las cuales deberán desempeñarse las otras funciones generales de la Administración como son la Organización, el Control, el Financiamiento y el Gasto Público, la Administración de personal, las Adquisiciones, etc.

 

La Planeación, como función de la Administración Pública[17], adquiere una diversa tipología según el sector, la actividad o la función del Estado a la que se refiera. Por ejemplo:

 

·     Si se alude a alguna de las grandes actividades sociales, podremos hablar de la planeación económica o de la planeación social. Hoy en día, ambas modalidades se integran en lo que se conoce como la planeación del desarrollo.

·     Si se refiere a las funciones del Estado, hablaremos entonces de la planeación de las finanzas públicas, del presupuesto y del gasto público.

·     Si se refiere a la planeación sectorial, entonces hablaremos de la planeación de   los servicios públicos, de la educación, de la salud y la vivienda o bien de los recursos humanos que el Estado requiere para el desempeño de sus funciones.

 

Todas las formas de Planeación que se dan en el Sector Público y por tanto dentro del ámbito de la Administración Pública son, necesariamente, modalidades específicas de la Planeación del Desarrollo; es decir, son formas de planeación económica y social.

 

 

Naturaleza Política de la Planeación.

 

En la medida en que la planeación supone la fijación de objetivos generales y de largo plazo para la sociedad, es una tarea administrativa que participa plenamente de la naturaleza política[18]. Por lo tanto, existe una estrecha vinculación entre la actividad política y la planeación. Toda planeación del desarrollo, en tanto que es económica y social, es por lo mismo una planeación política. Sin embargo, está claro que la proposición inversa no es necesariamente cierta, ya que la política se manifiesta de muchos otros modos que no son necesariamente formas de planeación.

 

La Planeación Pública (PP) es una de las formas modernas de llevar a cabo ciertas actividades políticas, ya que puede provenir tanto de los propios partidos políticos como del mismo gobierno, desde luego. La planeación es la actividad que une las tareas políticas con las funciones administrativas; es el vínculo que caracteriza a los actos de gobierno. Los métodos y técnicas de la planeación son básicamente administrativos, mientras que la elección de objetivos y el establecimiento de las prioridades entre ellos es, principalmente, una acción política.

 

La PP, como función de la Administración Pública, puede revestir dos formas básicas:

 

A.   Planeación obligatoria o forzosa, que es la que se sustenta en la propiedad colectiva y pública de la mayoría de los bienes de producción, donde la propiedad privada juega un papel minoritario y en la que la asignación de los recursos en la economía no se hace a través de las fuerzas del mercado, sino de una manera burocrática centralizada. Este sería el modelo más cercano a las modalidades dictatoriales del llamado “comunismo soviético”, hoy acabado.

B.    Planeación inducida o indicativa, que es obligatoria sólo para el sector público y un indicador no obligatorio para el sector privado.

 

En los tiempos actuales, la sociedad mexicana cursa la aplicación de un modelo de planeación económica cuyas estrategias descansan en el neoliberalismo, el cual es un esquema de gobierno que diseña las políticas públicas a partir del libre mercado, procurando que el Estado intervenga lo mínimo necesario en el proceso de asignación y distribución de los recursos públicos y de los bienes sociales. El extremo opuesto está representado por el socialismo, el cual rechaza el libre mercado y privilegia la acción estatal para asignar y distribuir los bienes sociales.

 

Vale destacar que ambas formas de visualizar la planeación y la ejecución de los actos de gobierno son, por extremas, inoperantes. El neoliberalismo contribuye a que los ricos se hagan más ricos y los pobres más pobres, como en el caso mexicano. El socialismo, por el contrario, cancela las iniciativas, la creatividad y las libertades esenciales para crear riqueza. Ni uno, ni otro. El estado debe buscar esquemas de equilibrio, en los cuales los  sectores privado y público tengan una participación socialmente razonable en la actividad económica y social, de modo que el PIB crezca con un sentido distribuidor del ingreso y de la riqueza. Por lo tanto, la Planeación del Desarrollo debe dar respuesta a las necesidades sociales y consecuentemente debe reflejar la realidad socioeconómica del país; debe, por otro lado, contribuir a una distribución justa del ingreso y de las oportunidades sociales. En este sentido, en México, es injusto y hasta inhumano dejar que el “libre mercado” pretenda resolver las desigualdades sociales, ya que esto es imposible. Necesariamente debe intervenir el Estado con programas adecuados de asistencia y seguridad, con estrategias tributarias y fiscales que redunden positivamente en las clases más necesitadas.

 

 

Elementos de la Planeación Pública.

 

La planeación “como función administrativa, transformada en estrategia de la política gubernamental, constituye un estilo definido de gobierno”[19]. La teoría y la práctica administrativas conciben a la planeación “como un proceso mediante el cual se fijan con anticipación las acciones a realizar. Es un proceso de toma de decisiones para el logro de objetivos previamente establecidos”[20]. Planear significa fijar objetivos y metas; requiere la determinación de estrategias y prioridades, la asignación de recursos, responsabilidades y tiempos de ejecución, la coordinación de esfuerzos y la evaluación de resultados. Veamos a continuación los elementos de la función de planeación en al ámbito del sector público:

 

à      La PP supone un conjunto de principios de filosofía política que inspiran valores de justicia, libertad, soberanía y seguridad social que a su vez instancian la formulación de los planes que definen los grandes objetivos del país.

à      La PP requiere de la determinación de los propósitos y prioridades sectoriales y regionales.

à      Demanda el establecimiento de metas cuantificadas espacial y temporalmente y;

à      Presupone la coordinación de las interrelaciones al interior de cada sector, entre sectores y en el ámbito regional. Recordemos que, en cualquier organización, la planeación es el proceso de fijar objetivos, seleccionar las mejores alternativas para alcanzarlos y tomar las mejores decisiones de acuerdo a ellas.